I. ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH VÀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN TỔ CHỨC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH

Đơn vị hành chính

Đơn vị hành chính là gì?

Việc phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính (với nhiều tên gọi khác nhau như vùng hành chính, khu vực hành chính, đơn vị hành chính - lãnh thổ hay thực thể cấp dưới quốc gia...) là một việc làm tất yếu của các nhà nước.

Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), đơn vị hành chính là các đơn vị lãnh thổ được phân chia, phân định từ một quốc gia. Thông thường, ở mỗi đơn vị hành chính có một chính quyền được thiết lập để thực hiện một số chức năng và quyền hạn của chính phủ trong phạm vi đơn vị hành chính.

Lịch sử hình thành các đơn vị hành chính

Trong lịch sử phát triển của các nhà nước, từ thời kỳ nhà nước phong kiến - quân chủ chuyên chế đến nhà nước quân chủ hạn chế hay nhà nước cộng hòa, nhà nước đều phải phân chia dân cư theo đơn vị lãnh thổ để cai quản, đồng thời thiết lập quyền lực của mình trên các đơn vị lãnh thổ, từ đó hình thành nên khái niệm đơn vị hành chính - lãnh thổ (hay đơn vị hành chính). Tương ứng với đơn vị hành chính đó là dân cư sinh sống và bộ máy công quyền cai quản.

Các đơn vị hành chính thường được hình thành qua 2 con đường: hình thành tự nhiên và hình thành theo ý chí của nhà nước. Trong đó, đơn vị hành chính hình thành tự nhiên thường là những tụ điểm dân cư lâu đời, thường có mối quan hệ họ hàng chặt chẽ (có thể bao gồm một hay nhiều dòng họ), gắn bó với nhau thành các làng, ấp, thôn, bản. Những đơn vị này được nhà nước thừa nhận và có thể thiết lập quyền lực ở đó bằng cách lập ra các cơ quan nhà nước để cai quản hoặc trao quyền tự quản cho cộng đồng, còn nhà nước chỉ kiểm soát. 

Bên cạnh đó, dựa vào đặc điểm tự nhiên, mức độ phát triển kinh tế - xã hội và để bảo đảm nhu cầu quản lý, nhà nước thường chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính theo thứ bậc khác nhau, hình thành các đơn vị hành chính thông qua quyết định hành chính.

Tổ chức đơn vị hành chính

Có thể nói, việc tổ chức đơn vị hành chính là một dấu hiệu, đặc trưng của nhà nước và là một phần của hoạt động tổ chức nhà nước, bảo đảm cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, chức năng chính trị, kinh tế - xã hội của các đơn vị hành chính, cũng như xác lập mối liên hệ giữa các đơn vị hành chính trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.

Cơ sở xác lập đơn vị hành chính

Trong lãnh thổ mỗi quốc gia, mỗi vùng miền thường có sự khác biệt về truyền thống, lịch sử, tính cộng đồng dân cư của địa phương; các đặc điểm, điều kiện tự nhiên; điều kiện kinh tế, văn hóa và hạ tầng kỹ thuật... Các yếu tố này cũng thường xuyên thay đổi. Đây cũng chính là những yếu tố mà công tác quản lý nhà nước phải căn cứ vào đó để quản lý có hiệu quả các đơn vị hành chính lãnh thổ của mình. Vì vậy, việc tổ chức đơn vị hành chính nói chung, đặc biệt là việc phân chia các đơn vị hành chính không thể không căn cứ vào các đặc điểm về tự nhiên và xã hội để cân nhắc việc tổ chức cho hợp lý.

Ngoài ra, việc xác lập đơn vị hành chính cũng phải dựa trên yêu cầu bảo đảm hiệu quả quản lý và tạo thuận lợi cho người dân; yêu cầu về an ninh, quốc phòng; quá trình đô thị hóa...; đồng thời phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội, có tính đến sự phân bố lực lượng sản xuất...

Ý nghĩa của việc phân định đơn vị hành chính

Việc thiết lập các đơn vị hành chính có vai trò quan trọng trong mọi hình thái kinh tế - xã hội. Trước hết, các đơn vị hành chính là một bộ phận lãnh thổ quốc gia được xác lập nhằm thực hiện chức năng quản lý của nhà nước. Trong mối quan hệ nhà nước, các đơn vị hành chính là những chủ thể quản lý xã hội, chủ thể các quan hệ pháp luật và là những tế bào chính trị - xã hội của quốc gia. Mỗi đơn vị hành chính cũng có vị trí, vai trò, ảnh hưởng nhất định tới sự phát triển của đơn vị hành chính lãnh thổ khác cũng như đối với sự phát triển của toàn bộ quốc gia. Sự phát triển của quốc gia tùy thuộc rất lớn vào sự phát triển của các đơn vị hành chính.

Bên cạnh đó, mỗi đơn vị hành chính là một bộ phận cơ cấu kinh tế - xã hội của nhà nước, nên việc phân chia đơn vị hành chính cũng quyết định đến việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, thông qua việc khai thác các yếu tố truyền thống, lịch sử, văn hóa cũng như những nguồn lực của từng đơn vị lãnh thổ.

Thứ bậc đơn vị hành chính

Tổ chức các đơn vị hành chính thể hiện sự phân chia quyền lực giữa nhà nước trung ương với các cộng đồng lãnh thổ địa phương. Đó là việc phân chia (hoặc thừa nhận) các đơn vị lãnh thổ của quốc gia thành các đơn vị (cấp) hành chính để triển khai, thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.

Các quốc gia có chủ quyền có nhiều cấp độ phân chia hành chính, tuy nhiên số lượng chính xác của các cấp đơn vị hành chính và cấu trúc của chúng phần lớn thay đổi theo quốc gia. Thông thường, quốc gia càng nhỏ (theo diện tích hoặc dân số) thì càng có ít cấp hành chính. Ví dụ, Vatican không có bất kỳ phân khu hành chính nào và Monaco chỉ có 1 cấp, trong khi hầu hết các quốc gia khác đều có 3 - 5 cấp hành chính. Tại Trung Quốc, mặc dù Hiến pháp nước này quy định đơn vị hành chính cơ bản là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp hương (cấp xã), nhưng trong thực tiễn, đơn vị hành chính của Trung Quốc lại được chia thành 6 cấp, gồm: khu vực (hay đơn vị) hành chính cấp tỉnh (cấp 1); đơn vị hành chính cấp địa khu (cấp 2); đơn vị hành chính cấp huyện (cấp 3); đơn vị hành chính cấp hương (cấp 4); đơn vị hành chính cấp thôn (cấp 5); đơn vị hành chính cấp tổ (cấp 6), trong đó cấp tỉnh, cấp huyện và cấp hương là 3 đơn vị hành chính cơ bản nhất.

II. CÁC NGUYÊN TẮC PHÂN CHIA ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH

Từ trước đến nay, việc phân định, tổ chức đơn vị hành chính của các nhà nước đều dựa trên một số nguyên tắc với các mức độ khác nhau.

Nguyên tắc kinh tế

Đây là 1 trong 2 nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính của nước Nga đã được

V.I. Lênin đưa ra từ năm 1913. Theo nguyên tắc này, việc tổ chức đơn vị hành chính phải tính đến đặc điểm và phương hướng phát triển nền kinh tế của từng khu vực khác nhau để tạo điều kiện thuận lợi cho việc nâng cao sức lao động của xã hội và phát huy tiềm năng kinh tế của từng khu vực. Thực hiện nguyên tắc này bảo đảm cho sự phát triển sức sản xuất ở mỗi đơn vị hành chính, tạo cho chính quyền ở đó có đủ điều kiện để hoàn thành nhiệm vụ quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội.

Nguyên tắc dân tộc

Nguyên tắc này đòi hỏi việc phân chia đơn vị hành chính phải căn cứ vào những tính toán toàn diện về thành phần dân tộc trong dân cư thuộc đơn vị hành chính để tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của các dân tộc thiểu số. Việc thực hiện nguyên tắc này đòi hỏi phải bảo đảm thực hiện chính sách phát triển toàn diện, từng bước nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người dân các dân tộc thiểu số; bảo đảm việc giữ gìn tiếng nói, chữ viết, bản sắc dân tộc, phát huy những phong tục tập quán, truyền thống và văn hóa tốt đẹp của mỗi dân tộc; tạo điều kiện thúc đẩy sự quan tâm, tương trợ và giúp đỡ đối với các dân tộc thiểu số để phát triển đồng đều các dân tộc và sắc tộc.

Nguyên tắc chính trị

Xét về mục tiêu, việc phân chia đơn vị hành chính là một trong những giải pháp cơ bản để thực hiện tốt hoạt động quản lý nhà nước theo lãnh thổ. Trong khi đó, hoạt động quản lý nhà nước có mối quan hệ hữu cơ chặt chẽ với hoạt động chính trị, thể hiện ý chí và bảo đảm vai trò lãnh đạo của đảng cầm quyền. Chính vì vậy, việc phân chia, tổ chức đơn vị hành chính cũng phải bảo đảm nguyên tắc chính trị, nghĩa là phải thể hiện được mục tiêu, đường lối chính trị; đồng thời bảo đảm được vai trò lãnh đạo của đảng chính trị, đảng cầm quyền.

Bên cạnh đó, mối liên hệ giữa đảng cầm quyền với nhân dân được xây dựng dựa trên mối quan hệ giữa chính quyền, cơ quan nhà nước với nhân dân. Do vậy, nguyên tắc chính trị cũng đòi hỏi việc thiết lập đơn vị hành chính phải gần gũi với người dân. Điều này đặc biệt cần thiết đối với các quốc gia do Đảng Cộng sản cầm quyền, bởi gắn bó mật thiết với nhân dân là bản chất của Đảng. Theo nguyên tắc đó, việc phân chia đơn vị hành chính phải hướng đến mục đích thúc đẩy cơ quan nhà nước gắn bó mật thiết với quần chúng nhân dân, tạo điều kiện thuận lợi cho quần chúng nhân dân tham gia công tác quản lý nhà nước cũng như giám sát việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao của các cơ quan nhà nước, từ đó phát huy quyền làm chủ, tính sáng tạo của nhân dân trên mọi lĩnh vực, bảo đảm mọi quyền lực thuộc về nhân dân. Để bảo đảm điều này, đơn vị hành chính phải tổ chức thành nhiều cấp, đặc biệt phải có cấp sát dân (cấp cơ bản); cần có diện tích, khoảng cách vừa đủ phù hợp với khả năng quản lý của bộ máy quản lý và phải để dễ dàng trong việc chỉ đạo, điều hành và kiểm tra, giám sát cấp dưới, giải quyết các nhu cầu lợi ích của dân. Đây cũng là đòi hỏi chung đối với nền hành chính hiện đại, với người dân là trung tâm phục vụ.

Nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

Về cơ bản, nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước biểu hiện rõ nét trong việc vận hành đơn vị hành chính.

- Nguyên tắc phân quyền: nguyên tắc này thường được các nhà nước vận dụng trong việc tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở cấp trung ương, còn ở địa phương thì thường tổ chức theo mô hình tự quản. Các đơn vị hành chính dù được tổ chức theo nhiều cấp khác nhau, nhưng đều theo xu hướng là ngày càng tăng tính tự quản. Theo nguyên tắc này, chính quyền trung ương chỉ quyết định phân cấp đơn vị hành chính về mặt nguyên tắc (thường chỉ quy định trong Hiến pháp), còn việc điều chỉnh địa giới, thay đổi các đơn vị hành chính ở địa phương được giao cho chính quyền địa phương thực hiện để phục vụ cho nhu cầu quản lý của địa phương.

- Nguyên tắc tập quyền: Theo nguyên tắc này, việc phân chia, thiết lập các đơn vị hành chính ở tất cả các cấp đều thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước trung ương. Ở mỗi cấp, về cơ bản, các đơn vị hành chính được thiết lập khá giống nhau; hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước đồng cấp cũng được trao những thẩm quyền giống nhau. Như vậy, về hình thức, nguyên tắc tập quyền nếu được vận dụng thống nhất sẽ là mô hình lý tưởng cho sự công bằng trong tổ chức đơn vị hành chính, trong thiết lập cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan khác tương ứng cho mỗi cấp hành chính.

Trên thực tế, sự chi phối của nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước tới việc tổ chức các đơn vị hành chính đôi khi mang tính tương đối và sự giao thoa giữa 2 nguyên tắc trên ngày càng diễn ra mạnh mẽ.

Tổ chức các đơn vị hành chính trên cơ sở Hiến pháp

Nguyên tắc này đòi hỏi việc tổ chức đơn vị hành chính phải được quy định trong Hiến pháp và cụ thể hóa bằng pháp luật mà không thể dùng các hình thức pháp lý hay quản lý khác để thay thế. Quán triệt nguyên tắc này trong thực tiễn tổ chức các đơn vị hành chính có ý nghĩa quyết định và bảo đảm cho việc tổ chức quản lý nhà nước khoa học và hiệu quả.

III. CẢI CÁCH ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH - TIẾN TRÌNH TẤT YẾU

Mặc dù việc ổn định đơn vị hành chính là một trong những yêu cầu cơ bản trong quản lý nhà nước, nhưng để đáp ứng những yêu cầu mới trong quá trình phát triển, việc cải cách, sắp xếp các đơn vị hành chính cũng được xem là một tiến trình tất yếu, thậm chí còn trở thành một đặc điểm chính của cải cách hành chính công ở nhiều quốc gia trong những thập niên gần đây.

Tiến trình tất yếu

Phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình diễn ra liên tục. Để thúc đẩy quá trình này, hệ thống bộ máy hành chính nhà nước cũng phải liên tục được tối ưu hóa và hoàn thiện. Trong đó, việc cải cách các đơn vị hành chính thông qua việc sáp nhập, chia tách đơn vị hành chính, thay đổi trực thuộc, thay đổi cấp hành chính và điều chỉnh địa giới hành chính,... là giải pháp quan trọng để chính quyền trung ương đạt được hiệu quả quản lý tối ưu, qua đó tạo những tác động tích cực đến việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội. Hiện nay, trước những cơ hội và thách thức của hội nhập quốc tế cũng như sự ra đời của các mô hình quản lý hành chính hiện đại có sự hỗ trợ tích cực của nhiều công nghệ tiên tiến, việc cải cách đơn vị hành chính được xem là giải pháp quan trọng để thúc đẩy phát triển phối hợp khu vực, cấu trúc lại mô hình phát triển...

Tính tất yếu của tiến trình này thể hiện rất rõ qua những diễn biến tại khu vực châu Âu trong khoảng nửa thế kỷ gần đây. Theo đó, sau làn sóng cải cách đơn vị hành chính diễn ra ở hầu hết các nước Tây Âu trong những năm 70 của thế kỷ XX, những thay đổi tiếp theo đã được bắt đầu ở Trung và Đông Âu vào cuối thế kỷ XX sau sự tan rã của Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu. Vào những năm đầu thế kỷ XXI, do hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ, một làn sóng tái cấu trúc đơn vị hành chính khác cũng đã bắt đầu tại Tây Âu.

Nhìn lại những thay đổi qua thời gian, chúng ta có thể thấy cơ sở cho những thay đổi này là rất khác nhau. Nếu như làn sóng cải cách đầu tiên xuất phát từ nhiệm vụ hiện đại hóa, hợp lý hóa và trên hết là “tính kinh tế theo quy mô” của các quốc gia Tây Âu, thì những thay đổi được đưa ra ở các quốc gia Đông Âu là nhằm hướng đến mức độ tự trị cao hơn cho các đơn vị hành chính mà trong giai đoạn trước đó có đặc trưng là tập trung hóa và chỉ huy trực tiếp từ trung tâm. Còn những phản ứng sau cuộc khủng hoảng tài chính dường như nhằm mục đích giảm chi phí, cải thiện việc cung cấp dịch vụ và hợp lý hóa các quy trình ra quyết định...

Tất cả những thay đổi này đã ảnh hưởng đến các cấp chính quyền khác nhau ở hầu hết các quốc gia châu Âu, từ cấp đầu tiên (cấp thành phố hoặc cấp xã) đến cấp trung gian (hạt, tỉnh) cho đến cấp trung (khu vực). Những thay đổi này chủ yếu có xu hướng giảm mạnh số lượng các đơn vị chính quyền địa phương (xã) và tăng quy mô địa lý và dân số. Trong một số trường hợp, nhất là ở khu vực đô thị, nhiều nỗ lực cụ thể đã được thực hiện nhằm kéo các đô thị nhỏ lại với nhau xung quanh các khu đô thị lớn hơn nhằm tạo ra các “đô thị lớn”, qua đó tạo ra các “trung tâm” cung cấp dịch vụ và phát triển kinh tế.

“Cây quyết định” trong cải cách đơn vị hành chính

Trong một nghiên cứu về cải cách đơn vị hành chính ở châu Âu được công bố năm 2017, các tác giả đã xây dựng một “cây quyết định” để mô tả về quá trình và các bước đi cần thiết trong thực hiện cải cách đơn vị hành chính.

Xác định vấn đề

Theo các tác giả của nghiên cứu này, việc chuẩn bị cho cải cách nên bắt đầu từ những câu hỏi cơ bản cho phép chẩn đoán các vấn đề hiện tại liên quan đến quy mô (dân số) của các đơn vị hành chính.

Điều cần phải làm rõ trong giai đoạn này là phải chứng minh được hiệu quả chi phí và hiệu suất của các đơn vị hành chính nhỏ hơn và lớn hơn, cũng như mối quan hệ nhân quả giữa quy mô và hiệu suất trên các khía cạnh khác nhau.

Xác định chi tiết các mục tiêu của cải cách

Sau khi xác định vấn đề, điều quan trọng là phải lựa chọn các mục tiêu chính xác của cải cách như tăng khả năng cung cấp dịch vụ, tiết kiệm (ví dụ như tiết kiệm chi phí hành chính), điều phối tốt hơn các nguồn lực trong khu vực địa lý...

Xác định các kịch bản thay thế

Khi đã xác định được cải cách đơn vị hành chính là một giải pháp cho các vấn đề liên quan đến việc không đủ quy mô của các đô thị, cũng cần xác định liệu cải cách có thể được thực hiện kết hợp với các biện pháp khác như hợp tác liên khu vực hay không. Thông thường, một cuộc cải cách đơn vị hành chính thành công cần mức độ phối hợp nhất định giữa các khía cạnh chính sách khác nhau và ở các cấp quản lý khác nhau.

Xác định tiêu chí mới

Tiêu chí quan trọng nhất đối với đơn vị hành chính là dân số. Một số báo cáo cho rằng, tại châu Âu, các đơn vị hành chính dưới 1.000 dân thường không thể thực hiện một số chức năng nhất định và việc cung cấp dịch vụ là khó khăn; không hiệu quả về chi phí đối với các đơn vị dân cư dưới 5.000 người... Tuy nhiên, trong cuộc cải cách gần đây của Phần Lan, quy mô tối thiểu của một đơn vị hành chính được xác định là 20.000 người, với lý do chính là quy mô này sẽ đủ để cung cấp các dịch vụ chăm sóc sức khỏe phù hợp.

Bên cạnh đó, một số tiêu chí khác cũng cần được áp dụng như điều kiện kết cấu hạ tầng cần thiết để cung cấp các dịch vụ công như y tế, giáo dục, giao thông; khả năng ngân sách của chính quyền địa phương; nguồn nhân lực quản lý...

Chuẩn bị các kịch bản tác động

Việc chuẩn bị các kịch bản đòi hỏi phải mô phỏng được các tác động đối với việc thu - chi ngân sách và các chỉ số kinh tế - xã hội cho đơn vị hành chính sau cải cách, chẳng hạn như đơn vị hành chính mới có thể tiết kiệm chi tiêu hành chính được bao nhiêu; việc phân bổ nguồn tài chính sẽ được thực hiện như thế nào để bảo đảm hiệu quả...

Chuẩn bị các giải pháp giảm lo lắng của các bên liên quan

Có một số lý do khá phổ biến khiến cải cách gặp nhiều khó khăn, đó là thường gặp phải sự phản đối từ các chính trị gia trong chính quyền địa phương và cộng đồng địa phương nơi đơn vị hành chính có thể bị chia tách, sáp nhập. Điều đó đòi hỏi phải có sự chuẩn bị sẵn sàng các giải pháp cần thiết để giảm bớt những lo lắng này.

Tham vấn các bên liên quan

Quá trình tham vấn cần được thực hiện với các chuyên gia, các đảng phái chính trị (nếu có) và các tổ chức học thuật khác nhau và nên bắt đầu trước khi hoàn thiện chương trình cải cách. Bên cạnh đó, việc tham vấn với các tổ chức xã hội khác cả ở địa phương (tại các đơn vị hành chính bị ảnh hưởng bởi cải cách) và trên toàn quốc (các tổ chức phi chính phủ chuyên về phát triển địa phương, dịch vụ địa phương) cũng cần được thực hiện. Ngoài ra, việc tham vấn với chính quyền địa phương về cách thức cụ thể mà họ (đơn vị của họ) có thể bị ảnh hưởng bởi các cải cách và lựa chọn sẵn có cho những thay đổi về ranh giới...; tham vấn với cộng đồng địa phương chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi những thay đổi lãnh thổ là điều cần thiết.

Xây dựng kế hoạch thực hiện

Phân tích những cải cách được thực hiện trên thực tế, có thể nhận thấy, có 2 phương thức thực hiện cơ bản:

- Thực hiện một lần: việc cải cách được thực hiện một lần từ sau khi được phê chuẩn bởi quốc hội và được thực hiện bởi chính phủ thông qua một đạo luật (nghị định) từ giai đoạn đầu tiên đến giai đoạn cuối cùng.

- Thực hiện theo 2 bước, trong đó bước đầu tiên sẽ là bán tự nguyện: chính quyền địa phương sẽ có thời gian để tự thực hiện căn cứ vào các tiêu chí theo luật định. Trong bước thứ hai (sau một khoảng thời gian được tính toán theo tháng hoặc theo năm), chính phủ sẽ quyết định thực hiện đối với các đơn vị hành chính còn lại hoặc các đơn vị không tự giác thực hiện.

Chuẩn bị các điều khoản chuyển tiếp

Mỗi cải cách đơn vị hành chính cần một giai đoạn chuyển tiếp hoặc các quy định giúp chuyển hệ thống cũ sang một khuôn khổ mới. Giai đoạn chuyển tiếp của cải cách cũng thường yêu cầu cung cấp thêm kinh phí, nên đây là vấn đề cần được đáp ứng.

Phối hợp với các yếu tố khác của kiến trúc chính quyền địa phương

Cải cách đơn vị hành chính không thể chỉ giới hạn trong phạm vi cải cách lãnh thổ. Một cuộc cải cách đơn vị hành chính được thiết kế phù hợp nên được thực hiện cùng với những thay đổi về chức năng và việc sửa đổi hệ thống tài chính địa phương. Việc này cho phép các bên liên quan chịu thiệt hại từ một trong những cải cách này có thể được lợi từ các yếu tố khác. Một ví dụ quan trọng của cách tiếp cận này dựa trên sự kết hợp giữa cải cách đơn vị hành chính với việc phân cấp, tức là chuyển giao trách nhiệm và nguồn tài chính mới cho các đơn vị hành chính được sáp nhập.

IV. CẢI CÁCH ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH Ở MỘT SỐ QUỐC GIA

Hiện nay, ở nhiều nước trên thế giới phát triển mạnh mẽ xu hướng hợp nhất đơn vị hành chính và tăng cường liên kết chính quyền địa phương giữa các vùng nhằm giúp đỡ, phối hợp giải quyết những vấn đề liên vùng, nâng cao hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương; đồng thời tăng cường phát triển kinh tế - xã hội.

Tại Đan Mạch

Vào năm 2007, Đan Mạch thực hiện một cuộc cải cách đơn vị hành chính trên quy mô lớn, số lượng thành phố tự quản giảm từ 271 xuống 98; 14 quận cũng được thay thế bằng 5 khu vực hành chính mới. Đây là cuộc cải cách được thực hiện sau hơn 10 năm điều tra rộng rãi về các nguyên tắc tổ chức khu vực công và trách nhiệm của các cấp chính quyền khác nhau, với mục đích tạo ra các đơn vị hành chính lớn hơn và hiệu quả hơn.

Từ năm 2007 đến nay, Đan Mạch không thực hiện bất kỳ nhiệm vụ cải cách khu vực hành chính chính thức nào, mà tập trung vào việc nâng cao khả năng hợp tác giữa các đơn vị này. Trong đó, các hội đồng khu vực có thể phủ quyết các đề xuất quy hoạch đơn vị hành chính mâu thuẫn với quy hoạch phát triển khu vực.

Năm 2014, Quốc hội Đan Mạch thông qua Đạo luật Xúc tiến kinh doanh (sửa đổi), kết hợp kế hoạch phát triển vùng và các chiến lược phát triển kinh doanh vùng trong một chiến lược mới về tăng trưởng và phát triển vùng. Mục đích của sự thay đổi này là tạo ra trọng tâm mới, nhất quán về tăng trưởng và phát triển ở cấp khu vực, dưới trách nhiệm của 5 hội đồng khu vực được bầu. Các hội đồng khu vực chỉ định các diễn đàn tăng trưởng, với mục đích chính là xây dựng chiến lược tăng trưởng và phát triển của khu vực, tạo điều kiện thuận lợi cho sự tương tác giữa các chiến lược và quy hoạch phát triển vùng ở cấp địa phương, khu vực và quốc gia.

Tại Na Uy

Hơn 50 năm trước, Na Uy tiến hành một cuộc cải cách lớn đối với các đơn vị hành chính ở cấp độ khu vực và thành phố, hình thành nên 428 đô thị thuộc 18 quận. Trải qua thời gian, cách phân chia đơn vị hành chính này đã đối mặt với nhiều khó khăn, nhất là trong việc cung cấp các dịch vụ phúc lợi và quản lý thách thức khác ở khu vực thành thị cũng như nông thôn.

Để khắc phục những hạn chế này, từ năm 2013, Quốc hội Na Uy có nhiều cuộc tranh luận về cải cách đơn vị hành chính. Một dự luật cải cách thành phố và khu vực đã được quốc hội nước này thông qua vào năm 2014. Luật này khởi xướng một quy trình tự nguyện, trong đó các thành phố và khu vực tự tìm kiếm giải pháp phối hợp với nhau.

Trong khi đó, Chính phủ Na Uy cũng tiến hành rà soát lại việc tổ chức, phân công chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp hành chính. Bộ Chính quyền địa phương và Hiện đại hóa đã chỉ định một ủy ban chuyên gia đề xuất các tiêu chí cải cách, đưa ra những khuyến nghị liên quan đến quy mô dân số lý tưởng cho các đơn vị hành chính. Điều này nhằm bảo đảm chất lượng dịch vụ và các cấu trúc đô thị phù hợp với các khu vực phát triển chức năng.

Tháng 4-2016, Chính phủ Na Uy đưa ra một đề xuất về cấu trúc vùng mới, bao gồm các nhiệm vụ và trách nhiệm của các vùng, cùng với việc tái cấu trúc để giảm gần một nửa số lượng vùng (từ 19 xuống 10 vùng) nhằm củng cố các vùng như các đơn vị chức năng để nâng cao khả năng quản lý thị trường lao động và nhà ở.

Tại Iceland

Trong những thập niên gần đây, Iceland thực hiện 2 cuộc cải cách có hệ thống về cấu trúc đơn vị hành chính (năm 1993 và năm 2005). Sau 2 cuộc cải cách này, số lượng các thành phố tự quản đã giảm từ 124 năm 1998 xuống còn 74 vào năm 2013.

Gần đây, mục tiêu của Iceland không phải là thực hiện việc sáp nhập mà thay vào đó là thúc đẩy hợp tác giữa các đơn vị hành chính. Năm 2015, Bộ Nội vụ Iceland đề xuất thành lập một nhóm công tác tập trung vào việc cải thiện quản trị đơn vị hành chính thông qua việc xây dựng kế hoạch hành động cụ thể nhằm cải thiện sự hợp tác của đơn vị hành chính, tăng cường sự tham gia của người dân nhằm nâng cao chất lượng và sự đa dạng trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng. Kế hoạch hành động cũng bao gồm một khuôn khổ pháp lý mới cho tài chính công và phát triển công nghệ thông tin để mang lại những cơ hội mới cho quản lý công.

Tại Pháp

Hệ thống đơn vị hành chính của Pháp có khoảng 36.000 xã, hầu hết có quy mô rất nhỏ (ít hơn 1.000 cư dân), từ lâu đã phải đối mặt với những thách thức liên quan đến việc cung cấp các chức năng phi tập trung trong một môi trường cực kỳ phân mảnh về mặt lãnh thổ. Tuy nhiên, do một số yếu tố lịch sử, xã hội và chính trị, Pháp gần như không thể thực hiện được việc cải cách đơn vị hành chính - lãnh thổ. Thay vào đó, từ cách đây hơn 1 thế kỷ, nước này đã thúc đẩy cơ chế hợp tác tự nguyện liên thành phố (IMC).

Ban đầu, IMC hoạt động dưới hình thức cộng đồng. Dần dần, một số tổ chức IMC bắt đầu giống với một cấp chính quyền địa phương mới, với các chức năng riêng cùng các cơ quan hành chính và điều hành riêng biệt. Các IMC dần dần tiếp quản nhiều chức năng từ các xã, chẳng hạn như có quyền đánh thuế liên quan đến tài sản, thuế kinh doanh và một số loại thuế cụ thể khác để tổ chức một số dịch vụ như thu gom rác thải hoặc trả lương cho công nhân trong hệ thống giao thông công cộng.

Pháp luật liên quan đến IMC ở Pháp đã được phát triển và trong hơn 20 năm qua đã đưa ra một số hình thức mới được pháp luật cho phép. Cho đến gần đây, luật pháp của Pháp đã tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình hợp nhất các xã cũ thành xã mới. Quy định này ngay lập tức tạo ra những kết quả tích cực, điển hình là việc hình thành khoảng 600 xã mới trên cơ sở hợp nhất gần 2.000 xã cũ trong giai đoạn 2015 - 2017.

V. VIỆT NAM: SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH ĐỂ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU PHÁT TRIỂN

Nhiều thay đổi

Các đơn vị hành chính tại Việt Nam được hình thành rất lâu đời, nhưng vì những lý do khác nhau mà đã có nhiều biến động. Tính đến năm 1976, sau khi đất nước thống nhất, nước ta có 38 đơn vị hành chính cấp tỉnh, gồm 35 tỉnh và 3 thành phố trực thuộc Trung ương.

Năm 1989 có thể được xem như khởi đầu của việc các tỉnh được chia tách, tái lập và cho đến tháng 6-2013, Việt Nam có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gồm 58 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc Trung ương).

Trong giai đoạn 1976 - 1986, các đơn vị hành chính cấp huyện ở nước ta được điều chỉnh trên cơ sở sáp nhập lại, nhưng từ năm 1986 đến nay, các đơn vị hành chính cấp huyện lại được điều chỉnh chủ yếu theo hướng chia tách và nâng cấp thành đô thị. Cụ thể, nếu như năm 1996 cả nước có 574 đơn vị hành chính cấp huyện thì đến tháng 6-2013 đã tăng lên 703 đơn vị (bao gồm 60 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, 47 quận, 550 huyện.

Về đơn vị hành chính cấp xã, từ khi nước ta bắt đầu tiến hành công cuộc đổi mới (năm 1986) và nhất là từ năm 1996, việc chia tách các đơn vị hành chính cấp xã diễn ra tương đối nhiều. Tại thời điểm đầu năm 1996, cả nước có 10.221 đơn vị hành chính cấp xã thì đến tháng 6-2013, số lượng đơn vị hành chính cấp xã là 11.147 (gồm 634 thị trấn, 1.461 phường và 9.052 xã).

Thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25-10-2017, của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; Nghị quyết số 37-NQ/TW, ngày 24-12-2018, của Bộ Chính trị về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã, trong giai đoạn 2019 - 2021, Chính phủ và chính quyền các địa phương đã khẩn trương, nghiêm túc triển khai việc rà soát tiêu chuẩn của đơn vị hành chính để xây dựng phương án, đề án sắp xếp trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 48 nghị quyết về việc sắp xếp 21 đơn vị hành chính cấp huyện và 1.056 đơn vị hành chính cấp xã tại 45 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, qua đó cả nước giảm được 8 đơn vị hành chính cấp huyện và 561 đơn vị hành chính cấp xã.

Về cơ bản, việc sắp xếp các đơn vị hành chính trong giai đoạn 2019 - 2021 đã góp phần tinh gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị. Các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị ở cấp huyện, cấp xã sau sắp xếp đều được kiện toàn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; phục vụ tốt hơn cho doanh nghiệp và người dân. Việc sắp xếp đơn vị hành chính cũng góp phần mở rộng không gian phát triển, tập trung nguồn lực, phát huy tiềm năng, lợi thế của các địa phương; quốc phòng, an ninh được giữ vững, trật tự, an toàn xã hội được bảo đảm; đời sống nhân dân ổn định.

Tuy nhiên, việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã trong giai đoạn này vẫn còn một số hạn chế như: chưa thực hiện tốt công tác bố trí, sắp xếp và giải quyết chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức dôi dư; chất lượng đô thị chưa được bảo đảm do sáp nhập đơn vị hành chính nông thôn vào đơn vị hành chính đô thị; việc sắp xếp, xử lý các trụ sở làm việc dôi dư sau sắp xếp đơn vị hành chính còn bất cập; việc thực hiện các chính sách đặc thù đối với đơn vị hành chính mới sau khi sắp xếp chưa kịp thời.

 Việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2023 - 2030 phải phù hợp với quy hoạch tỉnh, quy hoạch nông thôn, quy hoạch đô thị; xác định rõ đối tượng, lộ trình sắp xếp và phải bảo đảm sự đồng thuận của nhân dân_Ảnh minh họa

Thực hiện hiệu quả việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2023 - 2030

Để thực hiện hiệu quả chủ trương sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã, ngày 30-1-2023, Bộ Chính trị ban hành Kết luận số 48-KL/TW, về tiếp tục thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2023 - 2030.

Tại Kết luận này, Bộ Chính trị yêu cầu các cấp ủy, tổ chức Đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và đoàn thể các cấp tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 37-NQ/TW, ngày 24-12-2018, của Bộ Chính trị về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã; tổng kết những vấn đề đã rõ, đã được thực tiễn chứng minh là đúng trong giai đoạn 2019 - 2021 để hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức thực hiện hiệu quả việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2023 - 2030.

Theo yêu cầu đặt ra, việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2023 - 2030 phải phù hợp với quy hoạch tỉnh, quy hoạch nông thôn, quy hoạch đô thị; xác định rõ đối tượng, lộ trình sắp xếp và phải bảo đảm sự đồng thuận của nhân dân.

Khuyến khích các địa phương chủ động đề xuất sắp xếp đơn vị hành chính tinh gọn, phù hợp với thực tiễn địa phương (kể cả các đơn vị hành chính đã bảo đảm tiêu chuẩn).

Không bắt buộc thực hiện sắp xếp (trừ trường hợp địa phương có nhu cầu sắp xếp) đối với các đơn vị hành chính đã thực hiện sắp xếp giai đoạn trước, ổn định từ lâu, có vị trí biệt lập, có các yếu tố đặc thù và các đơn vị hành chính nông thôn đã được quy hoạch thành đơn vị hành chính đô thị.

Bên cạnh đó, căn cứ tiêu chuẩn của đơn vị hành chính, đặc thù vùng miền để tiếp tục thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã như sau:

- Đến năm 2025: hoàn thành sắp xếp đối với đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã có đồng thời cả 2 tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên và quy mô dân số dưới 70% quy định; đơn vị hành chính cấp huyện đồng thời có tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên dưới 20% và quy mô dân số dưới 200% quy định; đơn vị hành chính cấp xã đồng thời có tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên dưới 20% và quy mô dân số dưới 300% quy định.

- Đến năm 2030: hoàn thành sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã còn lại có đồng thời cả 2 tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên và quy mô dân số dưới 100% quy định; đơn vị hành chính cấp huyện đồng thời có tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên dưới 30% và quy mô dân số dưới 200% quy định; đơn vị hành chính cấp xã đồng thời có tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên dưới 30% và quy mô dân số dưới 300% quy định.../.

Tiến Thắng - Công Minh - Thành Nam - Khôi Nguyên - Duy Anh (thực hiện)