Phân chia hành chính cấp liên bang ở Nga

Theo Hiến pháp hiện hành, nước Nga là một nhà nước liên bang cấu thành từ 89 chủ thể bình đẳng. Có 6 loại chủ thể liên bang bao gồm 24 nước cộng hòa, 9 biên khu, 48 tỉnh vùng, 3 thành phố liên bang, 1 tỉnh tự trị và 4 khu tự trị.

Người đứng đầu mỗi chủ thể liên bang là lãnh đạo cơ quan hành pháp cao nhất của chủ thể, được bầu ra theo điều lệ hoặc Hiến pháp của chủ thể liên bang đó. Họ có thể là tỉnh trưởng, thị trưởng, nguyên thủ chủ thể hoặc thủ trưởng bộ máy hành chính chủ thể, nhưng không được dùng từ “tổng thống” hoặc cụm từ tương đương để gọi chức danh của mình (Điều 20 khoản 5 Luật về các nguyên tắc tổ chức chính quyền tại các chủ thể liên bang của Liên bang Nga). 

Mỗi chủ thể liên bang có điều lệ hoặc Hiến pháp của mình, có hệ thống các cơ quan chính quyền hành pháp, nghị viện, cũng như hệ thống luật định tư pháp trên lãnh thổ chủ thể đó. Bên cạnh đó, mỗi chủ thể liên bang có 2 đại diện trong Hội đồng Liên bang (Thượng viện) Liên bang Nga.

Trong quan hệ với chính quyền liên bang, tất cả các chủ thể liên bang đều bình đẳng với nhau. Họ có toàn quyền giải quyết các vấn đề trong khuôn khổ Hiến pháp Liên bang theo các diễn giải của họ, trừ khi sự diễn giải đó bị Tòa Hiến pháp Liên bang bác bỏ. Họ cũng không được ra khỏi liên bang ở bất kỳ cấp độ nào (trưng cầu dân ý, thông qua nghị quyết nghị viện, sắc lệnh của người đứng đầu chủ thể...). 

Mỗi chủ thể liên bang lại phân cấp hành chính thành các đơn vị hành chính cấp thấp hơn (cấp thứ 3), bao gồm: quận, thành phố, thị xã, khu định cư đô thị và khu tự trị trực thuộc chủ thể liên bang. Đến lượt mình, các đơn vị hành chính cấp thứ 3 lại phân chia thành các đơn vị hành chính cấp thứ tư, bao gồm: xô-viết nông thôn, thị trấn, khu phố, khu định cư kiểu đô thị trực thuộc quận/huyện.

Sự trỗi dậy của chủ nghĩa ly khai khi Liên Xô tan rã

Khi Liên Xô tan rã đầu thập niên 90 của thế kỷ XX, chính nước Nga cũng đứng trước nguy cơ tan rã, bởi các chủ thể liên bang đua nhau đòi mức độ tự quyết cao hơn, thậm chí đòi độc lập. Sự trỗi dậy của chủ nghĩa ly khai mạnh mẽ nhất diễn ra ở các nước cộng hòa Bắc Kavkaz (Cápcadơ).

Nước cộng hòa Chesnia Ichkeria (một chủ thể liên bang) đã tiến hành 2 cuộc chiến thực sự từ năm 1994 - 1996 và 1999 - 2000 chống lại quân đội Liên bang Nga để đòi độc lập. Các phần tử Hồi giáo cực đoan từ khắp thế giới đổ về đây tiến hành một cuộc “Thánh chiến” chống nước Nga, muốn biến Chesnia thành “một Afghanistan thứ hai”.

Nguy hiểm hơn, chính quyền Georgia (Grudia) láng giềng công khai ủng hộ “cuộc đấu tranh giành độc lập của nhân dân Chesnia” và Ukraina tuyên bố Chesnia là lãnh thổ bị Nga chiếm đóng trái phép, cũng như dung túng chính phủ lưu vong Chesnia hoạt động trên lãnh thổ Ukraina đến tận bây giờ. Cuộc chiến ly khai ở Chesnia chỉ bị dập tắt sau các chiến dịch tiễu trừ khủng bố quyết đoán của Tổng thống Nga Vladimir Putin và lãnh đạo chủ thể liên bang này được trao cho Kadyrov.

Bên cạnh Chesnia, các chủ thể liên bang khác cũng rốt ráo giành độc lập, tuy có phần ôn hòa hơn. Người đứng đầu nước cộng hòa Daghestan tự gọi mình là tổng thống, bất chấp luật liên bang cấm điều đó (mãi đến năm 2014, chức danh này mới chịu đổi thành nguyên thủ nước cộng hòa). 

Nghị viện Tatarstan thông qua Hiến pháp coi mình là một quốc gia có chủ quyền, “ngang hàng với Liên bang Nga trong các mối quan hệ quốc tế” và coi việc tiến vào Thủ đô Kazan năm 1552 của quân đội Sa hoàng Ivan Groznyi là “xâm lược”.

“Cuộc diễu hành chủ quyền”

Các cuộc chạy đua nói trên của các nước cộng hòa liên bang (thuộc Liên Xô) và cộng hòa tự trị (thuộc Nga) trong những năm đầu thập niên 90 của thế kỷ XX được Nghị sĩ Piotr Zerin đặt tên là “cuộc diễu hành chủ quyền”. Hiến pháp và luật pháp của các nước thành viên được đẩy lên cao hơn Hiến pháp và luật pháp Liên Xô và Liên bang Nga. Điều này là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến sự tan vỡ của Liên Xô và đẩy nước Nga đến bờ tan vỡ.

Trong phạm vi nước Nga, hầu hết các nước cộng hòa trực thuộc đều tuyên bố chủ quyền và cải tổ thành nước cộng hòa xô viết xã hội chủ nghĩa tự trị thuộc Liên bang cộng hòa xã hội chủ nghĩa xô viết Nga. Đến ngày 31-3-1992, các nước cộng hòa thuộc Liên bang Nga (ngoại trừ Chesnia và Tatarstan) đã đồng ý ký kết Khế ước liên bang, nhưng tình hình vẫn không mấy ổn định hơn.

Phải gần 2 năm sau, ngày 25-12-1993, Hiến pháp Liên bang Nga mới được thông qua. Hiến pháp này có hiệu lực trên toàn bộ lãnh thổ Liên bang Nga. Nó bác bỏ cơ chế chủ quyền 2 bậc đang là thực tế ở nước Nga lúc đó. Trên lãnh thổ Liên bang Nga chỉ còn một chủ quyền duy nhất thuộc về toàn thể nhân dân Nga. Khi luật của các chủ thể liên bang mâu thuẫn với luật liên bang, điều luật của chủ thể liên bang phải bị hủy bỏ (khoản 1 chương 2 Hiến pháp Liên bang Nga).

Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 tạo ra sự thay đổi bước ngoặt về quyền lực của các chủ thể liên bang. Phần lớn các tuyên bố chủ quyền trước đây của họ bị hủy bỏ. Duy chỉ có Tatarstan (do chỉ có 17% đi bỏ phiếu thông qua Hiến pháp) tiếp tục duy trì chủ quyền; mãi năm 2007, Tổng thống Liên bang Nga và Tổng thống Cộng hòa Tatarstan mới ký được thỏa thuận về việc duy trì chủ quyền của Tatarstan thêm 10 năm, theo đó chủ quyền của nhà nước này tự động hết hạn năm 2017. 

Và Chesnia, kết quả của 2 chiến dịch quân sự tiễu trừ khủng bố 1994 - 1996 và 1999 - 2000 đã đưa nước cộng hòa này trở lại làm một chủ thể liên bang có trách nhiệm của Liên bang Nga.

Tám vùng liên bang như một tham vọng trực trị từ trung ương

Cùng với việc ký Khế ước liên bang và thông qua Hiến pháp, ngày 13-5-2000, Tổng thống V. Putin ký sắc lệnh 849 về các đại diện toàn quyền của Tổng thống Liên bang Nga tại các vùng liên bang. Theo đó, nước Nga được chia thành 7 vùng liên bang như một nấc phân chia hành chính - lãnh thổ nằm trên nấc các chủ thể liên bang. 

Ngày 19-1-2010, Tổng thống D. Medvedev tách vùng liên bang Bắc Kavkaz ra từ vùng liên bang phía Nam, nâng số vùng liên bang lên thành 8 vùng. Đến năm 2014, vùng liên bang Crimea trở thành vùng liên bang thứ 9, nhưng nó bị sáp nhập vào vùng liên bang phía Nam sau đó ít lâu.

Về mặt pháp lý, các vùng liên bang không phải là chủ thể liên bang và cũng không được ghi nhận trong Hiến pháp (mặc dù nhiều nhà nghiên cứu coi đây là đơn vị hành chính - lãnh thổ kiểu mới, tương tự như tổng trấn ở Nga trước Cách mạng Tháng Mười hay Vùng khu vực ở Pháp thời Đệ tứ cộng hòa). 

Đại diện toàn quyền của tổng thống tại các vùng liên bang cũng không phải là “sếp” trực tiếp của các lãnh đạo chủ thể liên bang. Tuy nhiên, việc tạo ra một tầng nấc giữa lãnh đạo các chủ thể liên bang và tổng thống liên bang khiến vị thế của các chủ thể liên bang giảm đi rất nhiều. Họ tập trung vào việc phát triển kinh tế - xã hội hơn là đấu tranh đòi tự quyết, chủ quyền và độc lập.

Tuy nhiên, mặc dù quyền lực của các chủ thể liên bang đã bị khống chế đáng kể, nhưng nó chưa bị triệt tiêu. Biểu hiện rõ nhất là khi chiến dịch quân sự đặc biệt nổ ra ở Ukraina, nhiều chủ thể liên bang đã thành lập các trung đoàn mang tên mình để tham gia cuộc chiến. Và các trung đoàn ấy, vào một ngày đẹp trời nào đó, có thể sẽ trở thành một chỗ dựa vũ trang của cuộc biến thiên quyền lực của các chủ thể liên bang này./.