Xu hướng gia tăng

Sự gia tăng hay giảm bớt số lượng các đơn vị hành chính trực thuộc quốc gia phản ánh không chỉ trình độ phát triển, năng lực quản lý, mà cả xung đột lợi ích giữa các bên liên quan trong quốc gia đó. 

Các nhà nghiên cứu phát hiện, ở nhiều quốc gia đang phát triển, các đơn vị hành chính có xu hướng gia tăng. Ví dụ, tại các quốc gia tiểu vùng Saharan châu phi, số lượng các đơn vị hành chính tăng lên hơn 20% trong thập niên 90 của thế kỷ XX. Xu hướng này không chỉ đúng với châu Phi, mà cả các quốc gia ở khu vực Đông Âu.

Ở Séc và Hungaria, số đô thị tự trị tăng khoảng 50% từ năm 1989 đến 1993. Đây là giai đoạn đánh dấu sự sụp đổ của hệ thống xã hội chủ nghĩa ở Liên Xô và các quốc gia Đông Âu. Ở Indonesia, số tỉnh tăng từ 26 lên 33 và số huyện tăng từ 290 lên 497 trong không đầy 10 năm sau khi chính quyền của Tổng thống Suharto sụp đổ. 

Còn tại Việt Nam, số tỉnh đã tăng từ 40 lên 64 tỉnh, thành phố trong giai đoạn 1996 - 2003 trong quá trình mở cửa và đổi mới kinh tế.

Sự gia tăng của số đơn vị hành chính cấp huyện, cấp tỉnh không chỉ mang tính cơ học mà còn tạo ra sự thay đổi to lớn, sâu sắc đối với tình hình chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa của các quốc gia. 

Sự gia tăng này đồng nghĩa với việc chia nhỏ diện tích, không gian địa lý vốn có, đồng thời giảm phạm vi quản lý của chính quyền địa phương. Việc chia nhỏ diện tích cũng được cho là gia tăng tính đồng nhất về mặt văn hóa và xã hội của dân cư địa phương, bởi các nhóm dân tộc có xu hướng phân bổ theo từng vùng địa lý. 

Ở tầm vĩ mô, sự gia tăng số lượng đơn vị hành chính sẽ có ảnh hưởng đến nền chính trị và phương thức quản trị quốc gia. Ở các nước như Indonesia, Việt Nam, việc gia tăng số tỉnh, thành phố chính là sự gia tăng số chủ thể và đơn vị bầu cử trong nền chính trị quốc gia. 

Ở một số nước khác, sự gia tăng các đơn vị hành chính gắn liền với câu hỏi, nhà nước sẽ duy trì phương thức quản trị tập quyền hay áp dụng phương thức tản quyền.

Vậy, đâu là động lực thúc đẩy hay nguyên nhân của xu hướng gia tăng các đơn vị hành chính? Một số nhà nghiên cứu cho rằng, xu hướng này có thể được lý giải theo hai chiều từ dưới lên và từ trên xuống.

Ở chiều thứ nhất, các khu vực ngoại vi, hoặc bị coi là thứ yếu trong nhịp điệu phát triển chung, có nhu cầu được công nhận tầm quan trọng của mình trong nền chính trị quốc gia. Việc tách khỏi một đơn vị hành chính sẵn có để trở thành đơn vị hành chính độc lập không chỉ gia tăng khả năng gây ảnh hưởng, mà còn giúp cho đơn vị hành chính mới có cơ hội tiếp cận sự phân bổ nguồn lực quốc gia trực tiếp hơn. 

Khi trở thành một thực thể hành chính tự chủ, họ sẽ có quan điểm, lá phiếu của riêng mình, buộc các nhà lãnh đạo quốc gia và các chính trị gia phải quan tâm hơn đến nguyện vọng, tiếng nói của địa phương. Đương nhiên, việc gia tăng số lượng đơn vị hành chính cũng có nghĩa một số người sẽ có cơ hội để vươn lên làm nhà lãnh đạo địa phương.

Ở chiều thứ hai, các nhà lãnh đạo quốc gia củng cố mô hình tập quyền bằng cách chia nhỏ các đơn vị hành chính cấp dưới. Việc chia nhỏ các đơn vị hành chính cấp dưới gia tăng ảnh hưởng của trung ương đối với địa phương, buộc các địa phương phụ thuộc vào chính quyền trung ương nhiều hơn trong quá trình chia sẻ, phân bổ các nguồn lực quốc gia, nhất là vốn đầu tư công cho các dự án quốc gia, liên vùng, hoặc vùng. 

Trong một số trường hợp, việc chia nhỏ đơn vị hành chính cấp dưới là chiến thuật chính trị để phân tách các nhóm dân tộc, các cộng đồng tiềm ẩn xung đột về tôn giáo, sắc tộc. 

Phương thức này được sử dụng khá phổ biến ở các quốc gia châu Phi và Trung Đông, nơi các nhóm dân tộc cư trú tập trung theo từng khu vực địa lý. Khi lợi ích của các nhà lãnh đạo quốc gia và nhà lãnh đạo địa phương gặp nhau, quá trình gia tăng đơn vị hành chính sẽ càng diễn ra nhanh chóng hơn.

Những người ủng hộ gia tăng số đơn vị hành chính cấp tỉnh, hay cấp huyện lập luận rằng, việc gia tăng này sẽ giúp cho cả chính quyền địa phương và chính quyền trung ương gần dân hơn. Không gian, phạm vi quản lý nhỏ hơn sẽ giúp các nhà lãnh đạo quan tâm sâu sát hơn với các vấn đề địa phương. 

Hơn nữa, về mặt lý thuyết, nó cũng giúp quá trình ra quyết định nhanh chóng hơn, nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của chính quyền đối với người dân. Lập luận này tập trung vào tính hiệu quả của mô hình quản trị, chất lượng của việc cung cấp dịch vụ công hơn là sự gia tăng cơ học các đầu mối quản lý. 

Tuy nhiên, Nicolas Van de Walle - Giáo sư Đại học bang Michigan (Mỹ) và tác giả của cuốn sách Các nền kinh tế châu Phi và nền chính trị khủng hoảng muôn đời - cho rằng, các nhà lãnh đạo và nhà chính trị quốc gia có đủ lý lẽ để hợp lý hóa quyết định phân tách các đơn vị hành chính cấp dưới.

Bài toán quản trị

Dù vì lý do gì, việc gia tăng số lượng các đơn vị hành chính cuối cùng vẫn phải phục vụ lợi ích quốc gia và quyền lợi của nhân dân. Việc tăng hay giảm số lượng này phản ánh các động lực, mục tiêu, ý đồ chính trị cả ở cấp trung ương và địa phương nhưng nó cũng không thể tách rời các căn cứ pháp lý, lập luận khoa học và nền tảng văn hóa. 

Nói cách khác, việc gia tăng số lượng các đơn vị hành chính không thể là quyết định tùy tiện, bởi nếu việc chia tách đơn vị hành chính không có lý do thuyết phục, hợp lý, việc sáp nhập trở lại có thể không tránh khỏi, gây ra sự mất ổn định không chỉ trong việc cung cấp dịch vụ công, mà còn làm xáo trộn đời sống kinh tế và xã hội của người dân. 

Chỉ riêng việc thay đổi các giấy tờ nhân thân cho người dân đã tiêu tốn rất nhiều thời gian, sức lực và tiền bạc.

Việc gia tăng số lượng các đơn vị hành chính cũng gây ra áp lực rất lớn đối với đội ngũ cán bộ hiện có, có thể dẫn đến tình trạng thiếu cơ học cán bộ đủ năng lực. Khi bộ máy chính quyền địa phương mới thiếu cán bộ giỏi, chất lượng các dịch vụ công như y tế, giáo dục bị ảnh hưởng nghiêm trọng. 

Nghiên cứu ở Uganda của Trung tâm Nghiên cứu chính sách kinh tế (EPRC - Anh) cho thấy: “tại các huyện mới được thành lập, năng lực yếu kém của tổ chức, đội ngũ cán bộ đã ảnh hưởng tiêu cực đến việc mua, phân bổ và sử dụng thuốc”. 

Trên cơ sở kết quả này, EPRC khuyến nghị Uganda “cần dừng ngay việc gia tăng số lượng các đơn vị hành chính cấp huyện”. Thực tế bảo đảm dịch vụ công khi đó mâu thuẫn với những lập luận, lý lẽ ban đầu về việc cải thiện nguồn lực, chất lượng dịch vụ công khi chia tách đơn vị hành chính.

Từ cuối thập niên 80 của thế kỷ XX, các thiết chế quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB) và Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) khuyến khích các quốc gia đang phát triển thực hiện mở cửa, đổi mới và tăng cường trao quyền cho các địa phương. 

Việc cải cách mô hình quản trị quốc gia theo hướng tản quyền thay cho tập quyền gắn liền với xu hướng gia tăng các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp tỉnh trong thời gian này. 

Những người ủng hộ tản quyền cho rằng, việc trao quyền tự chủ cho các địa phương sẽ nâng cao tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm, giúp cho các địa phương khai thác, phát huy thế mạnh của mình. Đây là con đường mà các quốc gia phát triển đã trải qua và chứng minh là hợp lý. Xu hướng gia tăng các đơn vị hành chính ảnh hưởng đến nền chính trị địa phương, chính trị quốc gia và chính trị quốc tế.

Tuy nhiên, việc cổ vũ cho quá trình gia tăng các đơn vị hành chính và xu hướng tản quyền sẽ là thiếu sót nghiêm trọng nếu không quan tâm đến năng lực quản trị, quản lý của cả nhà lãnh đạo quốc gia và địa phương. 

Tản quyền chỉ thực sự phát huy tác dụng khi các nhà lãnh đạo có lòng yêu nước, có tinh thần tự hào về địa phương, có tư duy hệ thống và trình độ quản lý hiện đại. 

Nếu nhà lãnh đạo thuần túy cho rằng, việc gia tăng các đơn vị hành chính chỉ để giải quyết bài toán lợi ích của một nhóm cá nhân, họ sẽ không có đủ tâm, tầm để tạo ra bước phát triển đột phá cho địa phương của mình. 

Xét đến cùng, việc gia tăng hay giảm bớt số lượng đơn vị hành chính nếu xuất phát từ động cơ, mục tiêu đúng đắn sẽ mang lại lợi ích cho địa phương và nhân dân. Ngược lại, quá trình này sẽ chỉ gia tăng sự mất ổn định - điều tối kỵ đối với các quốc gia đang phát triển vốn rất cần xây dựng mô hình quản trị bền vững./.