Phụ thuộc vào tính toán của chính quyền

Thông thường, cấu trúc hành chính và các cấp độ đơn vị hành chính, cũng như phạm vi địa lý của các đơn vị hành chính được các quốc gia, vùng lãnh thổ quy định cụ thể trong hiến pháp, hoặc trong những bộ luật đầu tiên được thông qua.

Mỗi nơi trên thế giới có cách tiếp cận, suy tính riêng về xác định, sắp xếp đơn vị hành chính. Ở phần lớn mọi nơi trên thế giới, cấu trúc và phạm vi địa lý của đơn vị hành chính cơ bản ổn định, không bị thường xuyên thay đổi. 

Đơn vị hành chính ổn định hay không phụ thuộc vào tính toán của chính quyền dùng việc duy trì sự ổn định, hay thay đổi sắp xếp đơn vị hành chính phục vụ cho mục tiêu, lợi ích nào.

Thay đổi đơn vị hành chính phục vụ cho mục tiêu chính trị quyền lực của đảng phái chính trị có thể thấy điển hình ở Mỹ. Đảng Cộng hòa và ở mức độ nhỏ hơn là Đảng Dân chủ của Mỹ, khi lên cầm quyền ở các bang thường thay đổi đơn vị hành chính để có thể cấu trúc lại phạm vi địa lý của các đơn vị bầu cử, sao cho ứng cử viên của đảng cầm quyền chắc chắn thắng cử. 

Đảng cầm quyền có thể làm điều này vì luật pháp hiện hành không cấm, đảng cầm quyền cũng thường dùng chiêu thức này vì ở Mỹ áp dụng hình thức tranh cử trực tiếp. Phe cầm quyền ở bang cấu trúc lại đơn vị hành chính để tạo ra những đơn vị hành chính mà ở đó ứng cử viên của đảng cầm quyền chắc chắn đắc cử nhất. Ở nước Đức cũng có chuyện như vậy, nhưng với mức độ không lớn và phổ biến như ở Mỹ.

Nhu cầu đòi hỏi phát triển đất nước

Đại đa số các nơi trên thế giới, đơn vị hành chính được chính quyền xác định, sắp xếp chủ yếu dựa trên những yếu tố chính là đặc thù địa lý, văn hóa, lịch sử, tôn giáo và vị thế, ảnh hưởng của vùng ấy trong quốc gia. 

Vì thế, đơn vị hành chính cơ bản ổn định, rất ít khi bị xáo trộn hoàn toàn, những điều chỉnh về sau này như sáp nhập, tách rời chỉ trong mức độ không lớn. 

Thực tế này không hàm nghĩa đơn vị hành chính là bất biến hoặc nên bất biến. Một khi thời thế thay đổi, nhu cầu đòi hỏi về phát triển đất nước nói chung, của các đơn vị hành chính nói riêng thay đổi, việc xác định và sắp xếp lại đơn vị hành chính ở các cấp lại cần được xem xét kịp thời, thoả đáng để điều chỉnh, hoàn thiện đơn vị hành chính.

Xác định, sắp xếp đơn vị hành chính nếu đúng đắn, hợp lý sẽ giúp tạo ra động lực cho phát triển chính đơn vị hành chính ấy trước hết, rồi tiếp đến cho vùng và đất nước. Nếu làm việc này không đúng đắn, kịp thời, không triệt để, không những không tạo ra động lực nói trên mà thậm chí còn có thể cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội.

Một thị trấn đô thị hóa, phát triển kinh tế - xã hội mạnh mẽ sớm muộn cũng sẽ tới thời điểm tiếp cận giới hạn pháp lý, hành chính của đơn vị hành chính cấp thị trấn. Thị trấn này cần phải được nâng quy chế, địa vị pháp lý lên thành thị xã để có thể tiếp tục phát triển, không bị kìm hãm phát triển. 

Tương tự như vậy, đối với thị xã được điều chỉnh thành đơn vị hành chính là thành phố trực thuộc tỉnh, rồi từ thành phố trực thuộc tỉnh thành đơn vị hành chính là thành phố trực thuộc trung ương. Từ đó có thể thấy, việc điều chỉnh, sắp xếp lại đơn vị hành chính thường được tiến hành theo 2 cách. 

Cách thứ nhất, chính quyền chủ động làm việc này như một quyết sách chiến lược để tạo động lực cho đơn vị hành chính vươn lên đạt được bước phát triển mạnh mẽ mới. 

Ở đây thể hiện tầm nhìn chiến lược về vĩ mô của chính quyền. Cách thứ hai, mức độ phát triển ở đơn vị hành chính đã đạt tới mức độ, chất lượng đòi hỏi chính quyền phải điều chỉnh, sắp xếp lại đơn vị hành chính để duy trì, phát huy đà phát triển cho đơn vị hành chính ấy.

Cần có tầm nhìn chiến lược lâu dài

Xác định, sắp xếp đơn vị hành chính có thể tạo động lực cho phát triển kinh tế - xã hội ở đơn vị hành chính liên quan, ở cả vùng và đất nước, bởi qua đó có thể khai thác tối đa, tận dụng với hiệu quả thiết thực cao nhất mọi nguồn tài nguyên, mọi tiền đề, điều kiện thuận lợi ở các đơn vị hành chính ấy phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội. 

Làm tốt việc xác định, sắp xếp đơn vị hành chính trước hết đưa lại sự ổn định về địa lý hành chính. Điều này lại là điều kiện tiên quyết cho công việc quy hoạch phát triển lâu dài của đơn vị hành chính trên mọi phương diện. Nó hàm nghĩa tương tự như “an cư” mới “lạc nghiệp” đối với con người. 

Cho nên, vấn đề đặt ra ở đây là xác định, sắp xếp đơn vị hành chính sao cho bảo đảm có được tính ổn định bền vững, lâu dài. Nó không loại trừ việc sáp nhập, hay tách rẽ đơn vị hành chính khi cần thiết, mà chỉ đặt ra yêu cầu cần phải được đáp ứng là không được sáp nhập, hay tách rẽ đơn vị hành chính quá nhiều lần, quá thường xuyên và chỉ nhằm vào những mục tiêu ngắn hạn.

Xác định, sắp xếp đơn vị hành chính đúng đắn, hợp lý giúp chính quyền có thể vừa áp dụng chính sách, cơ chế chung cho tất cả các đơn vị hành chính trong quốc gia hay trong vùng, đồng thời vừa có thể áp dụng chính sách, cơ chế đặc thù riêng thích hợp, cần thiết đối với từng đơn vị hành chính, hoặc cụm đơn vị hành chính để thúc đẩy phát triển cho cả vùng nói chung, cho từng đơn vị hành chính nói riêng.

Nhờ được xác định, sắp xếp đúng đắn, hợp lý, các đơn vị hành chính có được vị thế, quy chế pháp lý rõ ràng, thuận lợi cần thiết, thế mạnh và tiền đề đặc thù riêng để kiến tạo sự hợp tác, liên kết, hỗ trợ lẫn nhau cùng phát triển. 

Các đơn vị hành chính nhờ đó còn thuận lợi trong việc quản lý trật tự xã hội, an ninh chính trị; duy trì truyền thống lịch sử, bản sắc văn hóa, tín ngưỡng, tôn giáo của cả vùng; gây dựng, phát huy “sức mạnh mềm” của đơn vị hành chính và của vùng. 

Đơn vị hành chính qua đó không chỉ có được động lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội, mà còn có thể trở thành hạt nhân phát triển cho cả vùng.

Việc xác định, sắp xếp đơn vị hành chính có thể đưa lại hiệu ứng thiết thực to lớn, quan trọng, nhưng trên thực tế lại không dễ dàng. Chẳng hạn như nước Đức đã tranh luận từ khá lâu về việc sát nhập các bang nhỏ như Hamburg, Bremen, Berlin hay Saarland vào bang láng giềng, nhưng đến nay vẫn chưa ngã ngũ.

Những vấn đề đặt ra cần phải được giải quyết là tầm nhìn chiến lược lâu dài và năng lực ứng phó linh hoạt, thực tiễn của chính quyền, là khắc phục chủ nghĩa địa phương cục bộ. Việc xác định, sắp xếp đơn vị hành chính theo đó luôn phải được gắn liền với việc quy hoạch chiến lược về địa lý, dân cư cho cả vùng và đất nước./.