Thách thức xã hội già hóa và sự ứng phó

Thụy Điển thuộc nhóm nước sớm đối mặt với tình trạng già hóa dân số. Hiện nay, khoảng 20% dân số trên 65 tuổi, tuổi thọ trung bình khoảng 83 tuổi. Mô hình phúc lợi phổ quát chịu áp lực lớn khi tỷ lệ người hưởng tăng, tỷ lệ người đóng giảm. 

Các chuyên gia Thụy Điển giới thiệu 2 khái niệm trung tâm, đó là: “hợp đồng phúc lợi giữa các thế hệ” (generational welfare contract) và chiến lược “đầu tư xã hội” để ứng phó già hóa. Lịch sử Thụy Điển cho thấy, đây không phải lần đầu tiên Thụy Điển đứng trước “bóng đen khủng hoảng dân số”. 

Thập niên 30 của thế kỷ XX, Thụy Điển đã gặp phải vấn đề suy giảm dân số do mức sinh rất thấp. Chính phủ ban hành nhiều chính sách xã hội táo bạo nhắm vào “chính sách sinh sản” (hỗ trợ gia đình sinh con).

Kinh nghiệm những năm 30 của thế kỷ XX cho thấy, chính sách xã hội có thể là giải pháp cho khủng hoảng dân số nếu thiết kế đúng đắn. Sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai, Thụy Điển bước vào “kỷ nguyên vàng” với kinh tế tăng trưởng cao, hệ thống phúc lợi mở rộng. 

Lúc này, một thách thức khác nảy sinh: vấn đề bình đẳng giới (phụ nữ đòi quyền tham gia lao động) và phúc lợi không chỉ để tái sản xuất dân số mà còn nâng cao năng lực con người.

Từ cuối những năm 60 - 70 của thế kỷ XX, chủ nghĩa nữ quyền và các phong trào xã hội mới tác động chính sách, Thụy Điển chuyển sang thúc đẩy mô hình “người phụ nữ hai vai”, tức khuyến khích cả hai giới vừa làm việc vừa chia sẻ trách nhiệm gia đình. 

Tuy nhiên, bước sang những năm 80, khủng hoảng kinh tế với các vấn đề thất nghiệp tăng, lạm phát phi mã, phúc lợi mở rộng gây áp lực ngân sách đã đặt ra câu hỏi về tính bền vững của nhà nước phúc lợi. Thụy Điển đã thực hiện chính sách kinh tế và xã hội gắn kết với nhau để vượt qua cuộc khủng hoảng này. 

Thực tiễn đó đã dẫn đến cách tiếp cận “đầu tư xã hội” trong nhà nước phúc lợi hiện đại - coi chi tiêu xã hội không chỉ hỗ trợ thụ động mà phải thúc đẩy tăng trưởng dài hạn, tạo vòng tuần hoàn tích cực.

Khái niệm “đầu tư xã hội” nhấn mạnh chính sách xã hội như một khoản đầu tư vào con người nhằm tăng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong tương lai. Trong bối cảnh dân số già, điều này càng quan trọng: thay vì chỉ tập trung cắt giảm phúc lợi, cần chú trọng đầu tư cho tương lai, đặc biệt vào giáo dục, đào tạo, y tế và hỗ trợ gia đình trẻ, để nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, từ đó thúc đẩy tăng trưởng và tạo thêm nguồn thu thuế cho hệ thống phúc lợi về sau.

Một số giải pháp cho nhà nước phúc lợi trong bối cảnh mới được đề xuất áp dụng, đó là: tăng số người đóng thuế; cải thiện cơ chế khuyến khích làm việc trong hệ thống thuế - trợ cấp (để người dân chọn đi làm thay vì dựa vào trợ cấp); đẩy mạnh đầu tư vốn nhân lực và trợ cấp, phát triển dịch vụ công cho trẻ em và người già phụ thuộc (như nhà trẻ, viện dưỡng lão) để giải phóng lao động trong độ tuổi. 

Những biện pháp này đều nhằm mở rộng nền tảng thu nhập và thuế cho xã hội, thay vì giảm chi thì cần tăng thu thông qua việc có nhiều người lao động hơn, làm việc năng suất hơn và lâu hơn. Đây chính là chìa khóa bền vững khi xã hội bước vào thời kỳ dân số già.

Vấn đề cải cách lương hưu

Thụy Điển xác lập hệ thống lương hưu toàn dân (hưu cơ bản bằng nhau cho mọi người) và lương hưu bổ sung ATP (dựa trên thu nhập 15 năm tốt nhất, cần 30 năm đóng để hưởng tối đa). Hệ thống này vận hành tốt vài thập niên, giúp giảm nghèo người già đáng kể. 

Nhưng đến những năm 80 của thế kỷ XX, 3 vấn đề lớn đặt ra: (1) Già hóa dân số làm số người hưởng tăng, người đóng giảm, quỹ lương hưu có nguy cơ mất khả năng cân bằng; (2) Chi phí lớn, tỷ lệ đóng góp phải tăng cao nếu giữ mức hưởng cũ, gây áp lực kinh tế; (3) Động cơ lao động sai lệch, do quy định về cách tính hưu khuyến khích nghỉ sớm, lại không công bằng giữa các nhóm. Bên cạnh đó, bối cảnh xã hội thay đổi, người dân muốn minh bạch và linh hoạt hơn trong chính sách lương hưu. 

Trước sức ép đó, Chính phủ lập ủy ban để nghiên cứu, đề xuất cải cách toàn diện và được Quốc hội thông qua năm 1994 (hoàn thiện chi tiết năm 1998). Đặc điểm chính hệ thống hưu mới của Thụy Điển, đó là:

Hưu trí bảo đảm cơ bản (garantipension): dù ưu tiên nguyên tắc đóng - hưởng, Thụy Điển vẫn giữ yếu tố phổ quát, chống nghèo qua lương hưu cơ bản. Đây là lương hưu tối thiểu do ngân sách trả cho người nghỉ hưu không có lương hưu đóng góp hoặc có nhưng quá thấp (người không có lương hưu NDC/FDC thì nhận toàn bộ mức bảo đảm cố định; người có lương hưu đóng góp thấp hơn ngưỡng thì được hỗ trợ bù phần thiếu để đạt ngưỡng đó). Thiết kế chính sách này bảo đảm tính phổ quát: mọi người già đều có lương hưu chung ở mức tối thiểu.

Cơ chế tự động cân bằng tài chính: hệ thống mới có cơ chế tự động điều chỉnh khi tuổi thọ tăng, kinh tế suy giảm. Nếu quỹ mất cân đối, hệ thống sẽ giảm hệ số chi trả (qua “cơ chế cân bằng” các tài khoản NDC) để bảo đảm không vỡ quỹ. Cơ chế này đã kích hoạt vài lần như trong giai đoạn khủng hoảng 2008 - 2010, lương hưu giảm nhẹ nhưng quỹ vẫn an toàn.

Thúc đẩy làm việc lâu hơn: hệ thống mới không áp tuổi hưu cố định, chỉ quy định sớm nhất 61 tuổi được rút lương hưu và muộn nhất 67 tuổi (sau độ tuổi này thì phải nghỉ). Do lương hưu phụ thuộc đóng góp và chia cho số năm còn sống nên làm việc càng lâu, lương hưu càng cao. Kết quả thống kê ở Thụy Điển cho thấy, sau cải cách, tuổi nghỉ hưu trung bình tăng đáng kể, vì người lao động nhận thấy nghỉ làm việc sớm thì thiệt hòi khi hưởng lương hưu.

Một điểm đáng chú ý khác, đó là hợp đồng phúc lợi giữa các thế hệ (Generational Welfare Contract) - một cách tiếp cận rộng hơn để đánh giá chính sách xã hội trong xã hội già hóa. Theo đó, một hệ thống phúc lợi bền vững cần cân bằng lợi ích giữa 3 nhóm tuổi: trẻ em, người trong độ tuổi lao động và người già. 

Một hệ thống cân bằng giữa các thế hệ có thể tạo kết quả “lợi cả ba bên”, thay vì cạnh tranh nguồn lực giữa các nhóm nhưng không phải cào bằng mà là bảo đảm quyền an sinh tương xứng ở mỗi giai đoạn cuộc đời.

Ba nguyên tắc về công bằng giữa các thế hệ được đưa ra: 

(1) Tiếp cận suốt vòng đời: ai cũng trải qua các giai đoạn - thơ ấu, trưởng thành, già - nên chính sách cần hướng tới cải thiện triển vọng cuộc sống cả vòng đời cho mỗi người, coi nó như hợp đồng ổn định để mỗi người khi trẻ được đầu tư, khi lớn đóng góp và nhận phúc lợi, khi già được hỗ trợ. 

(2) Bình đẳng về quan hệ: bảo đảm các nhóm tuổi đối xử bình đẳng, tôn trọng nhau, không nhóm nào bị xem nhẹ, chịu thua thiệt. 

(3) Công bằng với thế hệ tương lai: mỗi thế hệ có trách nhiệm để lại cho đời sau các thể chế và nguồn lực tương đương những gì mình thừa hưởng. Nếu bảo đảm cả ba khía cạnh trên, sẽ tạo ra một “hợp đồng thế hệ” bền vững - người trẻ tin tưởng hệ thống vì thấy khi về già mình sẽ được chăm lo, người già yên tâm vì không bị coi là gánh nặng và các thế hệ đoàn kết, tin cậy lẫn nhau.

Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Việt Nam đang bước vào thời kỳ già hóa dân số nhanh, tỷ lệ người cao tuổi tăng mạnh, dự báo đến năm 2038 sẽ bước vào thời kỳ dân số già. Hiện tại, tỷ lệ phụ thuộc người già còn thấp, nhưng thời kỳ “dân số vàng” sẽ không còn kéo dài. Những bài học kinh nghiệm từ Thụy Điển và các nước đã, đang trải qua thời kỳ già hóa dân số rất đáng tham khảo:

Khuyến khích lao động, mở rộng lực lượng đóng góp: bài toán mở rộng diện bao phủ an sinh xã hội, trong đó có bảo hiểm xã hội ở Việt Nam tương tự Thụy Điển những năm 70 - nên cần thúc đẩy lao động nữ, lao động trẻ tham gia thị trường, giảm thiểu mạnh tình trạng rút bảo hiểm xã hội một lần, để người lao động khi về già có lương hưu. 

Đồng thời, cần nghiên cứu chính sách hưu trí phù hợp cho người cao tuổi còn khỏe, tiếp tục làm việc sau tuổi hưu hoặc làm việc bán thời gian để hưởng lương hưu cao hơn, không lãng phí nguồn lực xã hội.

Áp dụng cách tiếp cận đầu tư xã hội, trong đó ưu tiên ngân sách cho giáo dục, đào tạo kỹ năng cho người trẻ, chăm sóc dinh dưỡng trẻ em: đây là cách tăng chất lượng nguồn nhân lực tương lai và duy trì mức sinh hợp lý. 

Hiện nay, Việt Nam đã thực hiện phổ cập miễn phí giáo dục đến trung học phổ thông và có bảo hiểm y tế toàn dân, nhưng cần quan tâm đầu tư hơn nữa cho giáo dục mầm non, đào tạo kỹ năng lại cho lao động trung niên, cũng như các chương trình tạo việc làm chất lượng cho lao động lớn tuổi và nâng cao chất lượng khám chữa bệnh bằng bảo hiểm y tế.

Bảo đảm cân bằng giữa các thế hệ trong phân bổ nguồn lực. Tuy nhiên, hiện tỷ lệ nghèo ở người già Việt Nam không có lương hưu khá cao, nên cần sớm có lộ trình mở rộng dần trợ cấp xã hội cho người cao tuổi phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế và khả năng ngân sách nhà nước, đồng thời vẫn tăng đầu tư cho trẻ em. 

Một hệ thống cân đối sẽ tạo đoàn kết giữa các thế hệ và tạo sự đồng thuận xã hội. Già hóa dân số cũng là một cơ hội yêu cầu để cải cách hệ thống an sinh xã hội toàn diện, bao trùm, bền vững hơn./.