Trong đó, quy trình làm luật vốn là luật hình thức, quy định về thủ tục, quy trình nhưng quyết định chất lượng của sản phẩm mà nó tạo ra chính là các đạo luật. Nội dung bắt đầu từ hình thức nên cần phải thay đổi quy trình làm luật để thể hiện, phản ánh tốt hơn những thay đổi về nội dung, tư duy làm luật. 

Việc cải cách lập pháp là cần thiết trên hết trong việc tháo gỡ nút thắt, là bước bắt đầu tạo đà cho một giai đoạn phát triển mới của Việt Nam. Mà muốn cải cách đúng hướng, Quốc hội cần thẳng thắn nhìn nhận những vấn đề hạn chế, phải nhìn sâu vào “mảnh đất thực tiễn” đang có của đất nước, của chính mình để tìm ra giải pháp phù hợp tháo gỡ những khó khăn đang kìm hãm động lực phát triển.

Luật có tuổi thọ ngắn, thiếu tính ổn định, còn chồng chéo

Ở Việt Nam, nguồn luật cơ bản nhất là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, sự ổn định của hệ thống pháp luật đồng nghĩa với sự ổn định của các đạo luật do Quốc hội ban hành. Hiện nay, số lượng luật được ban hành ngày càng nhiều, tuy nhiên “tuổi thọ” chưa cao và tính ổn định chưa được bảo đảm.

Luật pháp cần có sự ổn định để bảo đảm sự an toàn cho các quan hệ xã hội. Luật gia người Pháp René Demogue khẳng định: không có gì nguy hại cho sự tôn trọng luật pháp và ý niệm về luật pháp hơn sự thiếu ổn định về mặt pháp luật. Tính ổn định là một trong những tiêu chuẩn nội tại của hệ thống pháp luật dựa trên pháp quyền, hướng tới mục tiêu đảm bảo công lý và phát triển bền vững... 

Sự ổn định, chắc chắn của luật pháp làm cho công dân yên tâm làm ăn, sinh sống, tin tưởng vào pháp luật, tuân thủ pháp luật một cách tự nguyện. Ngược lại, sự thiếu ổn định của pháp luật tạo nên tâm lý bất an, sự thiếu an toàn trong các hoạt động của đời sống.

Tuổi thọ của luật ngắn là điểm nổi cộm, đáng quan ngại. Nhiều luật mới ban hành đã phải điều chỉnh, sửa đổi làm ảnh hưởng đến tính ổn định - một trong những thuộc tính cơ bản và quan trọng của pháp luật, đồng thời cũng là yếu tố đặc trưng của nhà nước pháp quyền. 

Một số đạo luật then chốt như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường,... có “tuổi thọ” chưa cao. Từ năm 1995 đến năm 2015, Việt Nam ban hành 3 Bộ luật Dân sự; từ năm 1999 đến năm 2014, Việt Nam ban hành 3 Luật Doanh nghiệp. 

Luật Đầu tư năm 2014 được sửa đổi, bổ sung 5 lần vào các năm 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 và được sửa đổi toàn diện năm 2020. Như vậy, chỉ sau 1 năm ban hành, luật này đã phải sửa đổi. Tương tự, Luật Xây dựng năm 2014 cũng được sửa đổi, bổ sung 4 lần vào các năm 2016, 2018, 2019 và 2020.

Thậm chí luật mới ban hành, chưa đưa vào cuộc sống đã phải sửa đổi là Bộ luật Hình sự năm 2015. Bộ luật này được Quốc hội khóa XIII thông qua tại Kỳ họp thứ 10 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1-7-2016. 

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện Nghị quyết số 109/2015/QH13 của Quốc hội về việc thi hành Bộ luật Hình sự, các cơ quan đã phát hiện nhiều sai sót, khó áp dụng, không sát thực tiễn... 

Do vậy, ngày 29-6-2016, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 144 về việc lùi hiệu lực thi hành của Bộ luật Hình sự năm 2015 cùng với 3 luật khác có liên quan từ ngày 1-7-2016 đến ngày Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự có hiệu lực thi hành (trừ quy định tại một số điều khoản tại Nghị quyết này). 

Nghị quyết 144 cũng bổ sung dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự năm 2015 vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2016 và trình Quốc hội khoá XIV tại Kỳ họp thứ hai. Tương tự, có Luật Bảo hiểm xã hội 2014 chưa kịp có hiệu lực thi hành đã phải sửa đổi, bổ sung.

Sự thay đổi quá nhanh của văn bản pháp luật là một rào cản đối với khả năng tiếp cận pháp luật của người dân. Đặc biệt, tình trạng nhiều luật mới ban hành ra sau một thời gian ngắn đã phải sửa đổi là biểu hiện rõ nhất của chất lượng xây dựng pháp luật chưa cao, chồng chéo và tính thiếu ổn định của pháp luật Việt Nam. 

Điều này cũng được thừa nhận trong Văn kiện Đại hội XII rằng: “hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, nhiều nội dung chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, còn chồng chéo; tính công khai, minh bạch, khả thi, ổn định còn hạn chế”. 

Nhận thức được vấn đề trên, Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đặt ra nhiệm vụ: “hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách nhằm phát huy mạnh mẽ dân chủ xã hội chủ nghĩa, quyền làm chủ của nhân dân; đồng thời, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh; cải cách tư pháp, tăng cường pháp chế, bảo đảm kỷ cương xã hội”...

Tính ổn định của pháp luật và nhà nước pháp quyền

Vậy, giải pháp nào cho tính ổn định của pháp luật? Câu chuyện luật ngắn hay luật dài, ban hành xong dùng ngay được không đã trở thành điểm tranh luận từ lâu. Tuy nhiên, khoa học lập pháp và thực tiễn cho thấy, nếu phần lớn các đạo luật không dừng lại ở việc quy định vấn đề khung, vấn đề nguyên tắc mà làm mọi thứ chi tiết hóa thì vừa dễ trở nên lạc hậu, vừa luật hóa các quy định hành chính, vừa ảnh hưởng đến việc thực hiện chức năng của các cơ quan hành pháp, lãng phí nguồn lực vì xây dựng văn bản luật cần rất nhiều sức của, sức người.

Cho nên, phần lớn các đạo luật nên quy định vấn đề khung và nguyên tắc. Trao cho Chính phủ quyền chủ động ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật và tổ chức thi hành pháp luật. Với vai trò là cơ quan thực thi pháp luật, cơ quan hành pháp ngoài việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật còn được ủy quyền (ủy quyền lập pháp) ban hành các văn bản dưới luật (nghị định, quyết định, chỉ thị, quy chế) để tổ chức thi hành luật.

Các nghị định của Chính phủ, thông tư của bộ trưởng chỉ là văn bản hướng dẫn để chấp hành và thi hành luật nên phải căn cứ vào luật và nội dung quy định phải trong phạm vi luật cho phép. Các văn bản này tồn tại vì nội dung của luật trong nhiều trường hợp không thể quá chi tiết vì đòi hỏi kiến thức chuyên môn kỹ thuật nhiều hơn khả năng của cơ quan lập pháp. 

Những vấn đề này có thể gồm quy định thiết kế riêng để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội thuộc các lĩnh vực kinh tế cụ thể; những nội dung thay đổi rất nhanh trong một thời gian ngắn nên không thể dùng luật để điều chỉnh. Luật đã được cơ quan lập pháp thông qua là tối thượng và các quy định của các văn bản dưới luật phải tuân thủ quy định của luật.

Vì vậy, tư duy làm luật theo hướng luật quy định những vấn đề mang tính nguyên tắc, quy định vấn đề khung là nội dung quan trọng trong cải cách hoạt động lập pháp trong thời gian tới. Việc quy định các vấn đề chi tiết thì thuộc chức năng của cơ quan hành pháp để đảm bảo luật có “tuổi thọ” lâu dài. 

Quốc hội không phải liên tục rà soát, sửa đổi để khỏi lãng phí nguồn lực, hạn chế tính tiếp cận pháp luật của người dân, mục tiêu quản lý điều hành không đạt được, trở thành gánh nặng, rào cản cho các động lực phát triển... Có thể khẳng định rằng, muốn cải cách thể chế không thể không cải cách tư duy làm luật của Quốc hội.

Cần có cơ quan soạn thảo chuyên nghiệp

Để văn bản luật được soạn thảo chất lượng, khoa học, thống nhất, thực tiễn thì kinh nghiệm cho thấy, cần có một cơ quan soạn thảo luật chuyện nghiệp. Ở Việt Nam hiện nay, cán bộ làm công tác xây dựng chính sách cũng đồng thời là người soạn thảo văn bản pháp luật. 

Theo quy định hiện hành, các đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ có chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực sẽ chịu trách nhiệm xây dựng chính sách; đồng thời chịu trách nhiệm soạn thảo văn bản và trực tiếp tham gia tiếp thu, chỉnh lý dự án luật. Cách làm như hiện nay không bảo đảm tính chuyên nghiệp trong soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Theo kinh nghiệm nước ngoài, việc soạn thảo dự luật có thể do Văn phòng lập pháp thuộc Bộ Tư pháp (Canada) hoặc đơn vị soạn thảo chuyên nghiệp thuộc Chính phủ (Nhật Bản, Australia, Trung Quốc) thực hiện. 

Bên cạnh đó, một số nước có đơn vị soạn thảo chuyên nghiệp phục vụ đại biểu quốc hội trong nghiên cứu, đề xuất chính sách và soạn thảo luật (Canada, Nhật Bản, Mỹ). Việc soạn thảo chuyên nghiệp phần lớn do các luật sư nhà nước được đào tạo chuyên môn sâu, các chuyên gia có kỹ năng soạn thảo văn bản thực hiện.

Do đó, để bảo đảm chất lượng của các dự án luật trình Quốc hội thì cần chuyên nghiệp hóa khâu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Chuyên nghiệp hóa trong soạn thảo văn bản sẽ giúp giảm thiểu những sai sót trong kỹ thuật lập pháp và bảo đảm chuyển tải chính xác các chính sách thành ngôn ngữ pháp lý. 

Theo mô hình này, việc xây dựng chính sách thường xuất phát từ các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực, còn việc quy phạm hóa chính sách thường được giao cho một cơ quan thuộc Chính phủ hoặc thuộc một bộ (như Bộ Tư pháp) hoặc các chuyên gia, luật sư soạn thảo văn bản.

Để bảo đảm chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì có thể nghiên cứu phương án giao Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ trách nhiệm kiểm tra hồ sơ, chỉnh sửa về kỹ thuật lập pháp của tất cả các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình trước khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. 

Để hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc trình dự án luật, pháp lệnh thì nên xem xét để thành lập Văn phòng lập pháp trực thuộc Quốc hội hoặc giao trách nhiệm cho các vụ chuyên môn thuộc Văn phòng Quốc hội giúp việc cho các Ủy ban của Quốc hội hỗ trợ đại biểu Quốc hội trong việc lập đề nghị và soạn thảo dự án luật.

Cải cách lập pháp có dừng lại ở việc làm ra một đạo luật có chất lượng cao?

Một đạo luật có chất lượng cao, thể hiện tinh thần lập pháp tiên tiến, phù hợp với thực tiễn là một thành tựu đáng mừng. Tuy nhiên, nếu Quốc hội chỉ dừng lại ở đó thì chưa phát huy hết vai trò, chức năng của mình vì nếu đạo luật chất lượng cao ấy được áp dụng theo nhiều cách hiểu khác nhau, áp dụng nửa vời, kết quả mong đợi ban đầu sẽ không bao giờ đến.

Để khắc phục được vấn đề trên, chức năng giám sát tối cao cần phải được Quốc hội mang ra sử dụng triệt để nhằm đảm bảo đạo luật chất lượng cao và những mong đợi thay đổi đạo luật này có thể mang lại cho xã hội có thể đạt được như mục tiêu đã đề ra ban đầu. 

Bên cạnh đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần phát huy hơn nữa thẩm quyền hiến định về giải thích pháp luật của mình.

Một chính sách, quy định đúng đắn mà không được triển khai thi hành thì đó chỉ là một quy định không đi vào đời sống và sẽ không giải quyết, thay đổi hiện thực thể chế vẫn là “điểm nghẽn của điểm nghẽn” như hiện nay./.

Kỳ cuối: Không thể lơ là việc giải thích và giám sát thi hành luật