Lý luận về hệ thống lãnh thổ đa tầng trong quản trị quốc gia và thực tiễn triển khai

Nghị quyết số 60-NQ/TW, ngày 12-4-2025 của Hội nghị Trung ương 11 (khóa XIII) khẳng định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; sắp xếp hợp lý các đơn vị hành chính và mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với yêu cầu phát triển đất nước”. Nghị quyết này xác lập rõ tầm nhìn chiến lược về mô hình chính quyền địa phương 2 cấp và nhấn mạnh vai trò của liên kết vùng trong phát triển. 

Kết luận số 126-KL/TW, ngày 21-3-2025 của Bộ Chính trị là cơ sở chỉ đạo trực tiếp cho việc xóa bỏ cấp huyện, sắp xếp lại địa giới hành chính tỉnh và xã. Kết luận nêu rõ yêu cầu: “Thiết kế lại không gian hành chính theo hướng tích hợp, tối ưu nguồn lực và thuận lợi cho tổ chức bộ máy chính quyền mới”. 

Luật số 72/2025/QH15 - Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi) là văn bản pháp lý nền tảng cho việc triển khai mô hình chính quyền địa phương 2 cấp. Luật xác lập rõ nguyên tắc phân quyền giữa Trung ương - tỉnh - xã; thiết lập cơ chế đặc khu và liên tỉnh; cho phép tỉnh ban hành một số quy định riêng để phù hợp thực tiễn vùng. Đây là bước “hiến định hóa” mô hình tổ chức lãnh thổ mới. 

Nghị quyết số 202/2025/QH15 và Nghị quyết 76/2025/UBTVQH15 là 2 văn bản hành chính - pháp lý hiện thực hóa chủ trương của Đảng, quyết định sáp nhập nhiều tỉnh, giải thể cấp huyện và công bố danh sách 34 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mới. 

Những văn bản này đồng thời quy định lộ trình chuyển giao tổ chức Đảng, bộ máy hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân tại các đơn vị mới từ ngày 1-7-2025.

Từ ngày 1-7-2025, Việt Nam chính thức chuyển sang vận hành mô hình tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp theo đúng quy định tại Luật số 72/2025/QH15, Nghị quyết 202/2025/QH15 và các văn kiện chỉ đạo trước đó của Trung ương. 

Theo phương án đã được Quốc hội phê duyệt tại kỳ họp tháng 6-2025, cả nước giảm từ 63 tỉnh, thành phố xuống còn 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh, đồng thời xóa bỏ hoàn toàn cấp huyện với hơn 700 đơn vị cũ được chuyển đổi, sáp nhập hoặc chuyển giao chức năng. 

Song song, trên 10.000 xã/phường/thị trấn trước đây được tổ chức lại thành 3.321 xã/phường mới, hoạt động theo hướng “đa chức năng”, thực hiện cả chức năng hành chính - phát triển kinh tế - cung cấp dịch vụ công và quản lý cộng đồng. 

Đây là các “đơn vị địa phương toàn diện”, có tính tự chủ cao, được tăng cường nguồn lực và phân quyền sâu hơn từ cấp tỉnh.

Thứ nhất, bộ máy hành chính đã được tinh giản mạnh mẽ: việc xóa bỏ cấp huyện giúp cả nước giảm được tới 46% đầu mối tổ chức, hàng chục nghìn biên chế gián tiếp được cắt giảm hoặc tái bố trí phù hợp, tiết kiệm đáng kể chi ngân sách thường xuyên và tạo điều kiện nâng cao hiệu lực điều hành.

Thứ hai, hiệu quả phục vụ ở cấp cơ sở được cải thiện rõ rệt; các xã/phường mới được trao quyền chủ động hơn trong xử lý công việc, đẩy mạnh ứng dụng chuyển đổi số, rút ngắn thời gian giải quyết thủ tục hành chính. 

Mô hình “Một cửa tích hợp điện tử tại cấp xã” đã được triển khai đồng bộ tại 100% số đơn vị thí điểm, góp phần nâng cao mức độ hài lòng của người dân.

Thứ ba, quá trình cải cách cũng thúc đẩy mạnh mẽ đầu tư hạ tầng và liên kết vùng: các tỉnh sau sáp nhập có không gian phát triển rộng mở hơn, quy mô lớn hơn, tiềm lực kinh tế mạnh hơn tạo điều kiện thu hút vốn đầu tư, tái quy hoạch đô thị và hoàn thiện mạng lưới giao thông liên tỉnh. 

Nhiều tuyến đường chiến lược như cao tốc Bắc - Trung - Nam, hành lang Biển Đông hay cao tốc Tây Nguyên đang được đẩy nhanh tiến độ nhờ cơ chế điều phối vùng hiệu quả và linh hoạt hơn.

“Sắp xếp lại giang sơn” như cơ sở khoa học cho chính sách phát triển bền vững

Việc “sắp xếp lại giang sơn” không đơn thuần là điều chỉnh địa giới hành chính hay sắp xếp, tổ chức lại bộ máy nhà nước theo hướng tinh gọn mà còn đánh dấu một cột mốc lịch sử. 

Đằng sau công cuộc cải cách mạnh mẽ là một tầm nhìn sâu rộng về phát triển bền vững + đặt nền tảng cho việc tái cấu trúc không gian lãnh thổ quốc gia theo hướng tích hợp chức năng, tối ưu hóa nguồn lực, thích ứng với bối cảnh toàn cầu hóa, chuyển đổi số và biến đổi khí hậu.

Một là, tái cấu trúc lãnh thổ gắn với phát triển vùng bền vững. Một trong những chuyển biến căn bản của đợt cải cách hành chính lãnh thổ lần này là việc khai mở các không gian kinh tế tổng hợp + nơi mà địa hình, tài nguyên, dân cư, hạ tầng và chuỗi giá trị được tích hợp trong một cấu trúc vùng thống nhất. 

Việc hình thành các tỉnh có quy mô rộng lớn, kết hợp đồng bằng + đô thị + công nghiệp + biển + núi + biên giới không chỉ giúp tháo gỡ các ranh giới hành chính cứng nhắc trước đây mà còn tạo điều kiện cho việc phát triển kinh tế vùng một cách hài hòa và hiệu quả.

Hai là, tối ưu nguồn lực, giảm trùng lặp, tăng hiệu quả đầu tư công. Trước cải cách, hiện tượng trùng lắp chức năng, dàn trải nguồn lực là vấn đề nổi cộm trong quản lý nhà nước. Nhiều tỉnh nhỏ, huyện nghèo thiếu khả năng thu ngân sách, đầu tư hạ tầng chậm, nhưng vẫn duy trì một bộ máy công quyền cồng kềnh, gây lãng phí lớn và khó kiểm soát hiệu quả. 

Việc sáp nhập đơn vị hành chính, xóa bỏ cấp huyện, hình thành các địa phương tích hợp là bước đi quyết đoán nhằm tái cơ cấu lại dòng chảy nguồn lực nhà nước.

Ba là, tư duy quản trị mới cho phát triển dài hạn. Sự thay đổi về cấu trúc lãnh thổ kéo theo một cuộc cách mạng về tư duy quản trị. Trong mô hình mới, các cấp chính quyền không còn vận hành theo logic “phân cấp dọc từ trên xuống”, mà theo nguyên lý quản trị đa tầng + tương tác ngang. 

Tổng Bí thư Tô Lâm đã nhiều lần nhấn mạnh yêu cầu “đổi mới tư duy quản trị địa phương, coi trọng hiệu quả thực chất hơn là hình thức tổ chức; kiên quyết loại bỏ tầng nấc trung gian không cần thiết; địa phương phải phục vụ dân chứ không phải phục vụ bộ máy”. Quan điểm này thể hiện rõ triết lý chuyển từ “chính quyền kiểm soát” sang “chính quyền kiến tạo + phục vụ + đồng hành”.

Việc tái cấu trúc hệ thống lãnh thổ quốc gia thông qua “sắp xếp lại giang sơn” đã và đang mở ra những cơ hội lớn để nâng cao hiệu quả quản trị, tối ưu nguồn lực và thúc đẩy phát triển bền vững.

Thứ nhất, cần đẩy nhanh tiến độ sửa đổi, bổ sung các luật chuyên ngành để bảo đảm đồng bộ với Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15. Các luật có liên quan trực tiếp như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư công, Luật Cán bộ - Công chức, Luật Đất đai,... cần được rà soát kỹ để cập nhật cơ cấu 2 cấp mới (tỉnh - xã), xóa bỏ các quy định ràng buộc theo mô hình 3 cấp cũ (tỉnh - huyện - xã).

Thứ hai, cần thiết kế lại cơ chế điều phối vùng như một trục tổ chức mới, có khả năng gắn kết chính sách phát triển liên tỉnh. Việc các không gian vùng hiện nay không có tư cách pháp lý hành chính gây khó khăn trong phân bổ ngân sách, giám sát đầu tư hay điều tiết quy hoạch. 

Do đó, đề xuất thành lập “Hội đồng phát triển vùng” + một thiết chế bán hành chính, có đại diện từ Trung ương, các tỉnh trong vùng, doanh nghiệp và chuyên gia + để thực hiện chức năng điều hành chiến lược, phân bổ nguồn lực và kiểm tra, giám sát kết quả triển khai trong không gian liên tỉnh.

Thứ ba, cần triển khai ngay các chương trình đào tạo và bồi dưỡng cán bộ xã/phường theo hướng “đa nhiệm”, bao gồm các năng lực mới như: quản lý tài chính + ngân sách cấp cơ sở, quản trị dựa trên dữ liệu, xử lý tình huống khẩn cấp, chuyển đổi số, dịch vụ công trực tuyến và điều phối cộng đồng. 

Bên cạnh đó, cần có chính sách thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao về làm việc tại địa phương, kể cả theo hình thức hợp đồng, luân chuyển hoặc bố trí lại từ cấp huyện cũ.

***

“Sắp xếp lại giang sơn” không đơn thuần là một cuộc cải cách hành chính mang tính kỹ thuật, mà là một bước ngoặt chiến lược trong tiến trình hiện đại hóa quản trị quốc gia. 

Việc tổ chức lại hệ thống lãnh thổ từ 3 cấp thành 2 cấp, hình thành các đơn vị hành chính có quy mô lớn hơn, tích hợp chức năng cao hơn, không chỉ nhằm tinh giản bộ máy và nâng cao hiệu quả điều hành, mà còn để mở ra những không gian phát triển mới - đồng bộ, liên kết và bền vững hơn.

Thành công của mô hình hành chính mới đòi hỏi phải thay đổi tư duy toàn diện: từ tư duy tổ chức bộ máy sang tư duy thiết kế thể chế; từ quản lý theo địa giới sang phát triển theo không gian chức năng; từ điều hành hành chính sang phục vụ xã hội. 

Đó là lúc Nhà nước không chỉ điều tiết, mà còn kiến tạo - kết nối - đồng hành cùng sự phát triển. Và chính trong tiến trình ấy, “sắp xếp lại giang sơn” sẽ trở thành cấu phần trung tâm, bền vững và mang tính nền tảng của chiến lược tái cấu trúc quốc gia trong thế kỷ XXI./.