Những kết quả tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội của Quảng Ninh trong thời gian qua thể hiện tầm nhìn dài hạn, tư duy và hành động nhất quán của lãnh đạo tỉnh. Trong đó, tỉnh Quảng Ninh là tỉnh sớm thứ ba trong cả nước được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tỉnh. Rút kinh nghiệm từ công tác triển khai các quy hoạch lớn khác giai đoạn trước, tỉnh đã có nhiều sáng tạo trong phương pháp tổ chức triển khai ở các khâu then chốt nhất. Đặc biệt, trên cơ sở các yêu cầu và quy định về quy hoạch, các định hướng của quốc gia và vùng, tỉnh đã lựa chọn những nội dung then chốt nhất để đưa vào quy hoạch, bảo đảm tính định hướng, cụ thể nhưng không quá chi tiết để linh hoạt trong sử dụng.

Tầm nhìn và định hướng phát triển đô thị trong Quy hoạch tỉnh Quảng Ninh

Quảng Ninh có tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) tăng trưởng 2 con số trong 7 năm liên tiếp, bình quân năm 2022 đạt khoảng 8.500 USD/người, đứng thứ 2 toàn quốc. Những thành tựu này đạt được trên cơ sở tỉnh đã luôn coi trọng công tác lập các quy hoạch chiến lược, hoàn thiện thể chế để tổ chức lại không gian lãnh thổ, kiến tạo hành lang phát triển mới, thúc đẩy hợp tác và liên kết lãnh thổ; xác định các đột phá chiến lược, các trọng tâm, trọng điểm phát triển. Kế thừa 7 quy hoạch chiến lược^[1] giai đoạn trước, tỉnh đã tổ chức lập và trình Thủ tướng chính phủ Quy hoạch tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (Quyết định số 80/QĐ-TTg, ngày 11-2-2023, của Thủ tướng Chính phủ). Trên cơ sở đó đã hình thành triết lý phát triển của tỉnh có tính đồng bộ với tầm nhìn, tư duy đột phá, góp phần đưa Quảng Ninh trở thành đô thị trực thuộc Trung ương theo lộ trình đã đề ra.

Về nội dung, Quy hoạch tổ chức các hoạt động kinh tế - xã hội theo mô hình tổ chức không gian phát triển “một tâm, hai tuyến đa chiều, hai mũi đột phá, ba vùng động lực”, kiến tạo các hành lang giao thông gắn với các hành lang kinh tế, hành lang đô thị, hướng tới xây dựng thành thành phố trực thuộc trung ương và thúc đẩy liên kết nội vùng, liên kết vùng, phân công và hợp tác lãnh thổ, bảo đảm các tiềm năng, thế mạnh, lợi thế so sánh, lợi thế cạnh tranh từng địa phương của tỉnh, trong tam giác động lực phía Bắc, Vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, Vùng đồng bằng sông Hồng được phát huy tối đa, bổ sung cho nhau, cùng phát triển.

Về quy hoạch hệ thống đô thị, đến năm 2025, tỉnh Quảng Ninh có 13 đơn vị hành chính với 13 đô thị; đến năm 2030, tỉnh Quảng Ninh có 12 đơn vị hành chính với 13 đô thị; Quảng Ninh trở thành thành phố trực thuộc Trung ương trên cơ sở hình thành khu vực nội thành bao gồm 7 thành phố (Hạ Long, Cẩm Phả, Uông Bí, Móng Cái - Hải Hà, Đông Triều, Quảng Yên, Vân Đồn) và tái lập thị xã Tiên Yên. Gắn kết hài hòa phát triển giữa đô thị và nông thôn, thúc đẩy liên kết vùng. Đẩy nhanh tốc độ và nâng cao chất lượng đô thị hóa gắn với nâng cao hiệu quả kinh tế đô thị, phát triển các đô thị đồng bộ về kinh tế, xã hội, kết cấu hạ tầng, kiến trúc, nhà ở, chất lượng sống của người dân.

Những khó khăn, thách thức trong quá trình thực hiện theo tầm nhìn, triết lý phát triển của tỉnh về đô thị

Một là, nâng cao chất lượng đô thị để bảo đảm đồng bộ giữa cấp loại và thực tế phát triển

Trên địa bàn tỉnh, hiện có 13 đô thị gồm: 1 đô thị loại I (Hạ Long), 3 đô thị loại II (Uông Bí, Cẩm Phả, Móng Cái), 2 đô thị loại III (Quảng Yên, Đông Triều), 3 đô thị loại IV (Cái Rồng, Tiên Yên, Quảng Hà), 4 đô thị loại V (Ba Chẽ, Bình Liêu, Đầm Hà và Cô Tô). Đối chiếu với loại đô thị, một số chỉ tiêu quan trọng thể hiện chất lượng đô thị chưa đạt theo tinh thần Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị, đặc biệt là quy mô dân số và mật độ dân số theo diện tích đất xây dựng đô thị và cần áp dụng các tiêu chí mở rộng theo Nghị quyết số 26/2022/UBTVQH15 cho trường hợp đô thị có tính đặc thù. Về kết cấu hạ tầng, các chỉ tiêu đạt thấp chủ yếu là tỷ lệ đất giao thông, mật độ đường, tỷ lệ chiếu sáng ngõ hẻm, số lượng công trình văn hóa, thể thao cấp đô thị, tỷ lệ hỏa táng^([2]).

Để khắc phục các chỉ tiêu còn đạt thấp, tỉnh Quảng Ninh đã xây dựng kế hoạch phát triển đô thị giai đoạn đến năm 2025, định hướng đến năm 2030. Về chất lượng kết cấu hạ tầng có thể khắc phục bằng giải pháp thu hút đầu tư, tổ chức triển khai thực hiện theo quy hoạch tương ứng với loại đô thị được định hướng. Tuy nhiên, nhóm chỉ tiêu về dân số và mật độ dân số là chỉ tiêu khó khắc phục, cần phải huy động sức mạnh tổng hợp để thu hút dân cư thông qua phát triển công nghiệp và dịch vụ một cách đột phá. Hiện nay, vùng đô thị trung tâm gồm Hạ Long, Quảng Yên, Uông Bí, Đông Triều có sức hút lớn từ các khu công nghiệp và khu du lịch lớn nên có nhiều cơ hội phát triển. Các khu vực khác tại Vân Đồn, Tiên Yên, Móng Cái, Bình Liêu có động lực thấp hơn nên khả năng đạt được tiêu chí khó khăn, đòi hỏi phải có các giải pháp sáng tạo mới để thực hiện.

Hai là, xây dựng mô hình đô thị Quảng Ninh trực thuộc Trung ương với theo mô hình đô thị trung tâm là các thành phố (hoặc các quận)

Vận dụng Điều 9, Nghị quyết số 27/2022/UBTVQH15, ngày 21-9-2022 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13, ngày 25-5-2016 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính đã mở ra cơ hội lớn để tỉnh Quảng Ninh phấn đấu đến năm 2030 trở thành Thành phố trực thuộc Trung ương. Tuy nhiên, ngoài 5 thành phố được công nhận là đô thị trực thuộc Trung ương giai đoạn trước (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ), đến năm 2023, chưa có địa phương nào thành công trong việc nâng cấp theo quy định. Theo các định hướng của Bộ Chính trị, của Quốc hội và Chính phủ, tỉnh Thừa Thiên Huế đang là tỉnh có cơ hội lớn nhất để đạt được các yêu cầu thành đô thị trực thuộc Trung ương giai đoạn đến năm 2025. Kinh nghiệm của công tác triển khai cho đô thị Huế và các đô thị khác cũng đặt ra những vấn đề mới cần nghiên cứu cho tỉnh Quảng Ninh.

Căn cứ Điều 4 Nghị quyết 27/2022/UBTVQH, xây dựng mô hình đô thị Quảng Ninh trực thuộc trung ương cần phải có tỷ lệ số quận, thị xã, thành phố trực thuộc trên tổng số đơn vị hành chính cấp huyện từ 60% trở lên, trong đó có ít nhất là 2 quận. Hiện tại và tương lai gần, số lượng đô thị của Quảng Ninh đã cơ bản bảo đảm (cần 7 đô thị là thị xã trở lên trên tổng số 13 đơn vị hành chính cấp huyện). Tuy nhiên, việc hình thành quận trên cơ sở quy mô dân số và mật độ dân cư là khó khăn. Với đặc trưng địa lý của tỉnh Quảng Ninh, dân cư chủ yếu tập trung ven biển, hầu hết các đô thị có đủ quy mô dân số thành lập quận lại có vùng nông thôn thưa dân, diện tích lớn. Việc nâng cấp một đơn vị hành chính trở thành quận không khả thi nếu vẫn giữ nguyên ranh giới như hiện trạng, do sẽ không đạt được chỉ tiêu về mật độ dân số cho toàn quận và các chỉ tiêu cho xã trở thành phường thuộc quận.

Theo chủ trương về sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, xã của Bộ Chính trị, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ, giai đoạn hiện nay, cả nước sẽ triển khai rà soát, đánh giá, nghiên cứu sắp xếp điều chỉnh đơn vị hành chính để bảo đảm hiệu quả quản lý. Có thể xem xét kịch bản điều chỉnh ranh giới hành chính cấp huyện và cấp xã để lựa chọn các khu vực thành lập quận thích hợp. Cách làm của tỉnh Thừa Thiên Huế là chia thành phố Huế thành 2 quận, đồng thời sáp nhập đơn vị hành chính nông thôn để bảo đảm ngay tiêu chí yêu cầu về số quận tối thiểu và không làm tăng số lượng đơn vị hành chính cấp huyện.

Như vậy, Quảng Ninh có thể xem xét thêm các giải pháp chia tách đơn vị hành chính đến cấp phường, điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện của phân vùng đại đô thị Hạ Long mở rộng để hình thành tối thiểu 2 quận theo quy định. Phần các đô thị còn lại sau điều chỉnh giữ nguyên mô hình thành phố/thị xã, từng bước hoàn thiện dần chỉ tiêu của loại đô thị tương ứng mà không cần nâng cấp diện rộng. Việc nghiên cứu và định hướng điều chỉnh địa giới hành chính để hình thành quận có thể bổ sung ngay vào Quy hoạch tỉnh được duyệt. Trường hợp triển khai theo phương án này sẽ có tính chủ động cao hơn so với việc bổ sung quy định pháp lý, đồng thời đầu tư có trọng tâm trọng điểm cho đô thị thay vì dàn trải và tiếp tục phải khắc phục tình trạng thiếu chỉ tiêu trong các đô thị thành phần của vùng đô thị trung tâm Hạ Long.

Ba là, chuẩn bị kế hoạch, lộ trình thực hiện trong tầm nhìn nâng cấp toàn tỉnh trở thành đô thị trực thuộc trung ương giai đoạn từ nay đến năm 2030

Các công việc cần triển khai trong giai đoạn từ nay đến năm 2030 cho tầm nhìn này là:

- Về triển khai phát triển toàn diện, tỉnh Quảng Ninh cần tiếp tục thực hiện theo các nhóm giải pháp đã xác định trong Quy hoạch tỉnh gồm: (1) Giải pháp như huy động, sử dụng nguồn lực, thu hút đầu tư; (2) Giải pháp phát triển nguồn lực đất đai; (3) Giải pháp phát triển nguồn nhân lực; (4) Giải pháp về môi trường, khoa học và công nghệ; (5) Giải pháp về cơ chế, chính sách liên kết phát triển; (6) Giải pháp về quản lý và kiểm soát phát triển đô thị và nông thôn; (7) Giải pháp tổ chức thực hiện và giám sát thực hiện quy hoạch.

- Về phát triển đô thị cần thực thi sớm các nội dung nâng cao chất lượng đô thị, bảo đảm khắc phục các tiêu chí còn thiếu theo trình độ phát triển của từng đô thị theo loại được công nhận. Trong đó, cần lưu ý các nhóm dự án hạ tầng giáo dục - đào tạo, hạ tầng y tế, hạ tầng văn hóa thể thao, hạ tầng an sinh xã hội và nhà ở. Nhóm hạ tầng kỹ thuật khung cần lưu ý các dự án hạ tầng kỹ thuật có phạm vi phục vụ cấp tỉnh như cấp nước, thoát nước, cấp điện, chiếu sáng, xử lý chất thải rắn, nghĩa trang và đặc biệt là dự án giao thông đô thị để bảo đảm mật độ theo quy định.

- Về lộ trình thực hiện: Song song với quá trình phát triển và nâng loại, nâng cấp từng đô thị, giai đoạn sau năm 2025, cần có kế hoạch triển khai Quy hoạch chung đô thị Quảng Ninh với phạm vi toàn tỉnh theo định hướng trở thành đô thị trực thuộc Trung ương. Quy hoạch này sẽ chính xác hóa các quy mô, ranh giới, ngưỡng phát triển của đô thị trung tâm và các đô thị vệ tinh, vùng nông thôn và các khu chức năng. Quy hoạch đô thị được duyệt sẽ là căn cứ cho phép điều chỉnh chương trình phát triển đô thị (đã duyệt năm 2023), lập Đề án nâng loại đô thị Quảng Ninh theo tiêu chí đô thị loại I và Đề án nâng cấp đô thị Quảng Ninh theo hướng đô thị trực thuộc Trung ương trình cấp thẩm quyền xem xét chấp thuận.

Bốn là, một số thách thức cần lưu ý

Tỉnh Quảng Ninh là một tỉnh có nhiều lợi thế cạnh tranh trong phát triển công nghiệp và logistisc. Việc mở rộng đô thị nhanh góp phần tăng tỷ lệ đô thị hóa và quỹ đất đô thị, tuy nhiên sẽ ảnh hưởng đến phát triển công nghiệp và logistisc. Nâng loại và cấp đô thị sẽ làm tăng tiền sử dụng đất và thuế đất, tính cạnh tranh trong phát triển công nghiệp và logistisc sẽ giảm theo so với các khu vực có vị trí và kết nối hạ tầng tương tự. Do đó, cần lưu ý cân nhắc khi mở rộng ranh giới, phạm vi từng đô thị trong hệ thống đô thị của tỉnh. Cần tính toán các chỉ tiêu quy hoạch, dân số một cách khoa học, thận trọng để duy trì quỹ đất nông lâm nghiệp (làm đất dự trữ phát triển công nghiệp) cho các chiến lược phát triển công nghiệp trong tương lai.

***

Thời gian qua, Quảng Ninh đã vận dụng, quán triệt tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng về việc xây dựng quy hoạch và tổ chức không gian phát triển của quốc gia, của các vùng một cách hợp lý để phát huy tối đa các lợi thế đặc thù của mỗi vùng, mỗi địa phương, tham gia hiệu quả vào chuỗi giá trị toàn cầu và kiến tạo không gian phát triển mới. Trên cơ sở đó đã hình thành bản quy hoạch tỉnh có chất lượng cao và tiến độ nhanh. Triết lý phát triển của tỉnh có tính đồng bộ với tầm nhìn năm 2030 trở thành đô thị trực thuộc Trung ương. Tuy nhiên do chưa có tiền lệ pháp lý trong thời kỳ mới nên phương pháp, lộ trình triển khai còn cần tiếp tục nghiên cứu để bảo đảm tính khả thi, ít xáo trộn xã hội, đồng thời cũng sử dụng hiệu quả cao nhất các nguồn vốn khác nhau cho phát triển đô thị. Cùng với Thủ đô Hà Nội, thành phố Hải Phòng đã là đô thị trực thuộc Trung ương, tỉnh Quảng Ninh được nâng cấp và phát triển đúng với tiềm năng sẽ tạo nên sức mạnh liên kết, cộng hưởng đa chiều, đột phá cho toàn vùng và cả nước./.

^[1](1) Gồm: 1) Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. 2) Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh Quảng Ninh đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 và ngoài 2050. 3) Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. 4) Quy hoạch môi trường tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. 5) Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020, kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu của tỉnh Quảng Ninh. 6) Quy hoạch phát triển khoa học và công nghệ tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. 7) Quy hoạch phát triển nhân lực tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

 ^[2](2) Nguồn: Tổng hợp từ Chương trình phát triển đô thị tỉnh Quảng Ninh đến năm 2030 phê duyệt tại Quyết định số 942/QĐ-UBND, ngày 13-4-2023.