Từ tích hợp chương trình đến tích hợp quản trị

Tại Phiên họp thứ 5 (chia làm 3 đợt: đợt 1 trong thời gian diễn ra đợt 1 Kỳ họp không thường lệ thứ nhất, Quốc hội khóa XVI; đợt 2 diễn ra trong 2 ngày, 14 và 17-8-2026 và đợt 3 diễn ra trong 2 ngày, 27 - 28-8-2026), Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã cho ý kiến về chủ trương tích hợp 4 Chương trình mục tiêu quốc gia thành Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển văn hóa - xã hội, nông thôn, dân tộc và miền núi giai đoạn 2026 - 2035.

Một trong những yêu cầu được nhấn mạnh là việc tích hợp phải thực chất, khắc phục tình trạng manh mún, chồng chéo, nhiều đầu mối, giảm chi phí tuân thủ hành chính và tạo điều kiện để địa phương chủ động hơn trong sử dụng nguồn lực.

Thoạt nhìn, đây có thể được xem là việc tổ chức lại các chương trình sử dụng ngân sách nhà nước. Nhưng nếu được thực hiện đúng tinh thần đang đặt ra, ý nghĩa của chủ trương này lớn hơn nhiều. Bởi phía sau việc tích hợp các chương trình là cơ hội tích hợp lại phương thức quản trị phát triển.

“

Ý nghĩa của việc tích hợp 4 Chương trình mục tiêu quốc gia không chỉ nằm ở thu gọn đầu mối, mà còn ở khả năng tổ chức lại nguồn lực theo chính logic của phát triển: nhiều nguồn lực, nhưng cùng hướng tới những kết quả phát triển chung.

TS Nguyễn Sĩ Dũng

Phát triển là một chỉnh thể, nhưng công cụ quản lý còn phân mảng

Các chương trình mục tiêu quốc gia được hình thành để tập trung nguồn lực giải quyết những vấn đề lớn và cấp thiết. Tuy nhiên, do được thiết kế chủ yếu theo lĩnh vực quản lý nhà nước, mỗi chương trình thường có mục tiêu, dự án thành phần, cơ quan chủ trì, quy trình và cơ chế báo cáo riêng.

Trong khi đó, cuộc sống của người dân không được chia thành các lĩnh vực quản lý nhà nước.

Một hộ nghèo ở miền núi không chỉ gặp vấn đề về thu nhập. Khả năng thoát nghèo đồng thời phụ thuộc vào giao thông, giáo dục, y tế, nước sạch, sinh kế và khả năng tiếp cận thị trường.

Một địa phương cũng không thể xây dựng nông thôn mới bền vững nếu hạ tầng tách khỏi sinh kế, hay giáo dục tách khỏi sức khỏe và môi trường văn hóa.

Nói cách khác, vấn đề phát triển có tính tích hợp, trong khi công cụ can thiệp của Nhà nước còn có thể bị chia cắt theo ranh giới quản lý.

Sự chia cắt ấy làm nguồn lực dễ bị phân tán, việc lồng ghép khó khăn và địa phương phải dành nhiều thời gian cho thủ tục, phối hợp, báo cáo.

Đặc biệt, khi một kết quả phát triển phụ thuộc vào nhiều chương trình và nhiều cơ quan, trách nhiệm cũng dễ bị phân tán: có thể biết mỗi cơ quan đã làm gì, nhưng khó trả lời câu hỏi quan trọng hơn là tổng thể các nguồn lực ấy đã tạo ra thay đổi gì trong đời sống người dân.

Đó chính là chi phí thể chế của sự phân mảnh.

Bởi vậy, ý nghĩa của việc tích hợp 4 Chương trình mục tiêu quốc gia không chỉ nằm ở thu gọn đầu mối, mà còn ở khả năng tổ chức lại nguồn lực theo chính logic của phát triển: nhiều nguồn lực, nhưng cùng hướng tới những kết quả phát triển chung.

Tính hợp thực chất phải là tích hợp quản trị

Thách thức lớn nhất là tránh một sự tích hợp cơ học: 4 chương trình được đặt dưới một tên gọi chung, nhưng bên trong vẫn gần như nguyên vẹn các dự án thành phần, cơ chế phân bổ, thủ tục và hệ thống tiêu chí cũ.

Khi đó, có thể có một chương trình trên danh nghĩa nhưng vẫn là nhiều chương trình trong vận hành.

Tích hợp thực chất, vì vậy, phải diễn ra trên toàn bộ chuỗi: mục tiêu → nguồn lực → thẩm quyền → thực hiện → dữ liệu → đánh giá → trách nhiệm giải trình.

Trước hết, mục tiêu cần được thiết kế ngày càng rõ hơn theo kết quả phát triển, thay vì chỉ là tập hợp các chỉ tiêu chuyên ngành.

Giáo dục, y tế, văn hóa, giảm nghèo hay phát triển nông thôn phải được nhìn nhận như những cấu phần cùng tạo nên chất lượng sống và năng lực phát triển của người dân.

Nguồn lực cũng cần có khả năng lồng ghép và điều hòa phù hợp với nhu cầu thực tế. Nếu mục tiêu đã tích hợp nhưng ngân sách vẫn bị chia thành những “ngăn” quá cứng, địa phương khó tập trung nguồn lực vào những điểm nghẽn quan trọng nhất.

Quan trọng hơn là tích hợp thẩm quyền với trách nhiệm. Quyền lựa chọn giải pháp cần được đặt gần nơi vấn đề phát sinh; nhưng quyền chủ động lớn hơn phải gắn với trách nhiệm giải trình cao hơn.

Đó chính là bước chuyển từ quản lý chương trình sang quản trị kết quả phát triển.

Tuân thủ pháp luật, định mức và quy trình vẫn là yêu cầu bắt buộc. Nhưng bên cạnh câu hỏi “đã chi đúng chưa?”, quản trị hiện đại phải trả lời được câu hỏi quan trọng hơn: nguồn lực công đã tạo ra kết quả gì cho người dân?

Khi trọng tâm chuyển sang kết quả, dữ liệu, giám sát và trách nhiệm của người đứng đầu cũng phải được tổ chức tương ứng.

Một nền quản trị tốt không chỉ bảo đảm tiền được chi đúng, mà còn phải bảo đảm tiền được chi tạo ra giá trị công lớn nhất.

Theo nghĩa đó, tích hợp 4 Chương trình mục tiêu quốc gia mở ra một cơ hội lớn hơn: từng bước chuyển từ quản trị theo đầu vào và nhiệm vụ sang quản trị theo mục tiêu và kết quả.

Khi đó, việc “bốn thành một” mới thực sự tạo ra giá trị thể chế mới.

“

Thay vì giao hàng loạt nhiệm vụ và hạng mục chi tiết, Trung ương xác định những kết quả cần đạt; địa phương cam kết tiến độ và chỉ số đầu ra, đồng thời được chủ động lựa chọn danh mục dự án và điều hòa nguồn lực để thực hiện.

TS Nguyễn Sĩ Đũng

Trung ương quản mục tiêu - địa phương quản giải pháp

Một trong những nội dung đáng chú ý nhất của chủ trương tích hợp lần này là định hướng chuyển từ phân bổ vốn theo từng dự án chi tiết sang giao vốn trọn gói, đồng thời trao cho địa phương quyền chủ động điều hòa nguồn lực giữa các dự án thành phần.

Đây không chỉ là thay đổi kỹ thuật ngân sách, mà hàm chứa một sự chuyển đổi quan trọng về phương thức quản trị.

Trong một quốc gia thống nhất, Trung ương cần giữ vai trò xác lập mục tiêu quốc gia, chuẩn mực, tiêu chí phân bổ, khung ngân sách và cơ chế giám sát.

Nhưng cách thức đạt tới những mục tiêu đó không nhất thiết phải được quy định quá chi tiết từ Trung ương.

Bởi cùng một mục tiêu giảm nghèo, nâng cao chất lượng giáo dục hay chăm sóc sức khỏe, nguyên nhân của vấn đề và giải pháp tối ưu có thể rất khác nhau giữa miền núi phía Bắc, Tây Nguyên, vùng ven biển hay một địa bàn đang đô thị hóa nhanh.

Trung ương có lợi thế về tầm nhìn chiến lược và bảo đảm công bằng quốc gia; địa phương có lợi thế về thông tin và khả năng lựa chọn giải pháp phù hợp với thực tiễn.

Vì vậy, có thể từng bước hình thành một cơ chế quản trị theo nguyên tắc: Trung ương giao mục tiêu, nguồn lực và chuẩn tối thiểu; địa phương lựa chọn giải pháp và tổ chức thực hiện; kết quả được đo lường bằng dữ liệu và chịu sự giám sát, đánh giá.

Xa hơn, có thể nghiên cứu cơ chế cam kết kết quả phát triển giữa Trung ương và địa phương.

Thay vì giao hàng loạt nhiệm vụ và hạng mục chi tiết, Trung ương xác định những kết quả cần đạt; địa phương cam kết tiến độ và chỉ số đầu ra, đồng thời được chủ động lựa chọn danh mục dự án và điều hòa nguồn lực để thực hiện.

Như vậy, phân quyền không có nghĩa là Trung ương giảm trách nhiệm. Ngược lại, Trung ương chuyển từ quản lý công việc của địa phương sang kiến tạo khuôn khổ để địa phương tạo ra kết quả.

Điều quan trọng là quyền chủ động phải luôn đi cùng trách nhiệm giải trình. Khi địa phương được quyền điều chuyển nguồn lực, trách nhiệm đối với hiệu quả sử dụng nguồn lực cũng phải rõ hơn.

Có thể khái quát nguyên tắc ấy bằng một công thức: quyền chủ động lớn hơn - trách nhiệm rõ hơn - giám sát thông minh hơn.

Đó cũng chính là điều kiện để chủ trương tích hợp chương trình gắn kết với tiến trình phân cấp, phân quyền đang được đẩy mạnh hiện nay.

“

Tích hợp để nguồn lực linh hoạt hơn, chứ không phải để những đối tượng cần được ưu tiên nhất trở nên ít được nhìn thấy hơn.

TS Nguyễn Sĩ Dũng

Tích hợp quản trị phải được bảo đảm bằng năng lực thực thi

Một kiến trúc tốt chỉ tạo ra kết quả khi có cơ chế thực thi tương ứng. Vì vậy, cùng với tích hợp chương trình cần chú trọng một số điều kiện then chốt.

Trước hết, cần bảo đảm một đầu mối điều phối thực chất, tránh tình trạng “một chương trình nhưng nhiều cửa”. Cơ chế điều phối liên ngành phải đủ thẩm quyền để xử lý những vấn đề giao thoa, thay vì để địa phương tiếp tục phải xin ý kiến tuần tự từ nhiều cơ quan.

Thứ hai, cần xây dựng hệ thống dữ liệu tích hợp, cho phép theo dõi xuyên suốt từ nguồn lực, tiến độ thực hiện đến đầu ra và kết quả phát triển.

Khi dữ liệu được cập nhật kịp thời, Nhà nước có thể từng bước chuyển từ báo cáo giấy định kỳ sang giám sát theo thời gian thực và quản lý dựa trên bằng chứng.

Thứ ba, phương thức kiểm tra, giám sát cũng cần thay đổi tương ứng. Phân quyền mạnh hơn không có nghĩa là kiểm soát ít hơn, mà là kiểm soát thông minh hơn: tăng quản lý rủi ro, hậu kiểm, đánh giá kết quả và trách nhiệm giải trình thay cho việc kiểm soát quá nhiều quyết định tác nghiệp từ trước.

Cuối cùng, tích hợp không được làm suy giảm những ưu tiên chiến lược. Đối với đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi, địa bàn đặc biệt khó khăn và các nhóm dễ bị tổn thương, cần xác lập những chuẩn tối thiểu và cơ chế bảo đảm cần thiết.

Tích hợp để nguồn lực linh hoạt hơn, chứ không phải để những đối tượng cần được ưu tiên nhất trở nên ít được nhìn thấy hơn.

“

Tích hợp chương trình không phải là phép cộng cơ học những nguồn lực đang có. Nó phải tạo ra phép nhân về hiệu quả phát triển.

TS Nguyễn Sĩ Dũng

Tính hợp phải tạo ra phép nhân về hiệu quả phát triển

Việc tích hợp 4 Chương trình mục tiêu quốc gia là một bước đi cần thiết để khắc phục tình trạng manh mún, chồng chéo và phân tán nguồn lực. Nhưng thước đo thành công không phải chỉ là từ 4 chương trình còn 1.

Thành công phải được đo bằng việc ít đầu mối hơn nhưng trách nhiệm rõ hơn; ít thủ tục hơn nhưng kiểm soát hiệu quả hơn; nguồn lực linh hoạt hơn nhưng mục tiêu được bảo đảm tốt hơn; địa phương chủ động hơn nhưng trách nhiệm giải trình cao hơn; và cuối cùng, mỗi đồng ngân sách tạo ra nhiều giá trị phát triển hơn cho người dân.

Theo nghĩa đó, tích hợp chương trình không phải là phép cộng cơ học những nguồn lực đang có. Nó phải tạo ra phép nhân về hiệu quả phát triển.

Muốn có được phép nhân ấy, điều cần tích hợp sâu nhất không chỉ là chương trình, dự án hay ngân sách, mà chính là phương thức quản trị./.