Từ nới “room ngoại” đến thiết kế thể chế: Bảo đảm cân bằng giữa hội nhập và tự chủ

Nới room không chỉ là con số

Đề xuất nâng tỷ lệ góp vốn tối đa của nhà đầu tư nước ngoài tại doanh nghiệp vận tải hàng không Việt Nam từ 34% lên 49%, đồng thời điều chỉnh yêu cầu về vốn, đang thu hút sự quan tâm đặc biệt của giới hoạch định chính sách và doanh nghiệp.

Theo quy định hiện hành, nhà đầu tư nước ngoài chỉ được nắm không quá 34% vốn điều lệ và doanh nghiệp phải đáp ứng các điều kiện về cơ cấu sở hữu, nhân sự điều hành cũng như mức vốn tối thiểu tương ứng với quy mô đội bay.

Nhìn tổng thể, đây là một bước điều chỉnh theo hướng “mở” hơn, phù hợp với yêu cầu phục hồi và cơ cấu lại ngành hàng không trong bối cảnh cạnh tranh ngày càng gay gắt. Nhiều phân tích cho thấy trần sở hữu 34% đã trở thành một điểm nghẽn, làm giảm sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư chiến lược; trong khi việc hạ yêu cầu vốn giúp tháo gỡ rào cản gia nhập và mở rộng thị trường. Bài toán vốn của ngành là có thật, bởi đây là lĩnh vực đòi hỏi nguồn lực lớn, chu kỳ dài và phụ thuộc nhiều vào năng lực quản trị, công nghệ.

Ở góc độ kinh tế, lập luận ủng hộ việc nới “room ngoại” là khá rõ. Việc này giúp doanh nghiệp tiếp cận nguồn vốn dài hạn, thu hút đối tác chiến lược quốc tế và mở rộng không gian phát triển. Mức 49% được xem là ngưỡng dung hòa: đủ lớn để tăng hấp dẫn đối với vốn ngoại, nhưng về hình thức vẫn giữ quyền chi phối của doanh nghiệp Việt Nam.

Tuy nhiên, tư duy chính sách cần đi xa hơn góc nhìn kinh tế thuần túy. Hàng không không chỉ là một ngành kinh doanh, mà là lĩnh vực gắn với hạ tầng chiến lược, an ninh vận tải, dữ liệu và năng lực điều động quốc gia trong các tình huống khẩn cấp. Vì vậy, pháp luật không chỉ đặt ra điều kiện về vốn, mà còn kiểm soát chặt chẽ về tổ chức điều hành, an ninh, an toàn và trong nhiều lĩnh vực vẫn duy trì các giới hạn cao hơn đối với sở hữu nước ngoài.

Điều đó cho thấy Nhà nước chưa bao giờ nhìn hàng không chỉ như một thị trường. Đây luôn là lĩnh vực đặc thù, nơi lợi ích phát triển phải đặt trong tương quan với an ninh, chủ quyền và năng lực tự chủ quốc gia. Vì vậy, vấn đề không phải là “mở hay không mở”, mà là mở trong giới hạn nào, với điều kiện và cơ chế kiểm soát ra sao.

Đáng chú ý hơn, trong quản trị hiện đại, quyền kiểm soát thực chất không đồng nhất với tỷ lệ sở hữu. Mức 49% không phải là chi phối về pháp lý, nhưng ảnh hưởng có thể hình thành thông qua nhiều kênh: vốn, công nghệ, tiêu chuẩn vận hành, dữ liệu và năng lực hoạch định chiến lược. Do đó, trong những lĩnh vực nhạy cảm như hàng không, câu hỏi quan trọng không chỉ là ai nắm bao nhiêu cổ phần, mà là ai thực sự nắm quyền kiểm soát các yếu tố cốt lõi của doanh nghiệp.

Bởi vậy, thảo luận về nới “room ngoại” thực chất là thảo luận về một bài toán lớn hơn: từ mở cửa vốn đến thiết kế thể chế. Nếu chỉ dừng ở việc nới tỷ lệ sở hữu, chính sách mới xử lý phần “đầu vào” của dòng vốn. Điều quyết định lại nằm ở khả năng hấp thụ và làm chủ nguồn lực đó của doanh nghiệp, cũng như năng lực giám sát của Nhà nước.

Chính vì vậy, vấn đề không còn là nới hay không nới, mà là thiết kế một mô hình mở cửa có điều kiện, có lộ trình và có “phanh” thể chế đủ mạnh. Nói cách khác, điều cần quan tâm không chỉ là lợi ích của 49%, mà là năng lực làm chủ 51% còn lại theo nghĩa thực chất.

Hàng không - lĩnh vực kinh tế đặc thù gắn với an ninh, chủ quyền và quyền kiểm soát thực chất

Nếu chỉ nhìn từ góc độ thị trường, hàng không là một ngành dịch vụ vận tải có tính cạnh tranh cao, chịu tác động mạnh của chi phí và chu kỳ kinh tế. Nhưng trong tư duy quản trị quốc gia, hàng không chưa bao giờ là một ngành kinh tế thông thường, mà là lĩnh vực đặc thù gắn với không gian chủ quyền, hạ tầng chiến lược và an ninh vận tải. Vì vậy, ở hầu hết các quốc gia, hàng không luôn được đặt dưới một chế độ quản lý đặc biệt, nơi logic thị trường phải đi cùng logic an ninh, chủ quyền.

Mỗi chuyến bay không chỉ là một hoạt động kinh doanh, mà còn diễn ra trong không phận quốc gia, chịu sự điều phối của hệ thống kiểm soát không lưu và các yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn, an ninh. Trong các tình huống đặc biệt, như thiên tai, dịch bệnh hay biến động lớn, hệ thống hàng không còn có thể được huy động như một nguồn lực chiến lược để bảo đảm kết nối lãnh thổ và duy trì năng lực điều hành quốc gia.

Do đó, dù mang hình thức doanh nghiệp, các hãng hàng không vẫn là một phần của năng lực vận hành quốc gia, và câu chuyện sở hữu không thể được nhìn nhận thuần túy như trong các lĩnh vực kinh doanh thông thường.

Trong bối cảnh đó, một vấn đề cần được nhận thức rõ là quyền kiểm soát thực chất không đồng nhất với tỷ lệ sở hữu danh nghĩa. Mức 49% có thể bảo đảm quyền chi phối về hình thức, nhưng trong thực tế, quyền lực trong doanh nghiệp còn được quyết định bởi nhiều yếu tố, như năng lực tài chính, quyền tham gia quản trị, khả năng ảnh hưởng đến chiến lược, cũng như quyền tiếp cận công nghệ, dữ liệu và hệ thống vận hành.

Đối với ngành hàng không, những yếu tố này càng có ý nghĩa then chốt. Hoạt động của doanh nghiệp phụ thuộc sâu vào hệ thống đặt chỗ, dữ liệu hành khách, công nghệ bảo dưỡng và các tiêu chuẩn an toàn quốc tế.

Trong nhiều trường hợp, bên nắm giữ công nghệ và dữ liệu có thể tạo ra ảnh hưởng sâu rộng hơn cả bên nắm giữ tỷ lệ vốn cao hơn. Vì vậy, nếu chỉ nhìn vào con số 49% như một ranh giới an toàn, có thể bỏ qua thực tế rằng quyền lực trong doanh nghiệp hiện đại là đa chiều, không thuần túy là quyền lực vốn.

Kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy, rất ít quốc gia mở cửa hoàn toàn lĩnh vực hàng không và ngay cả khi cho phép tỷ lệ góp vốn tương đối cao, họ vẫn thiết kế các cơ chế kiểm soát bổ sung nhằm bảo đảm quyền kiểm soát thực chất. Các cơ chế này không chỉ dựa vào tỷ lệ sở hữu, mà còn dựa vào kiến trúc thể chế và cấu trúc quyền lực trong doanh nghiệp.

Từ đó, có thể rút ra một nhận thức quan trọng: mở cửa về hình thức luôn phải đi kèm với kiểm soát về thực chất. Việc nới “room ngoại”, vì thế, không phải là một quyết định kỹ thuật đơn thuần, mà phải được đặt trong một thiết kế tổng thể về thể chế. Nếu chỉ dừng ở việc nâng tỷ lệ sở hữu, chính sách mới xử lý phần “đầu vào” của dòng vốn, trong khi yếu tố quyết định lại nằm ở khả năng kiểm soát hệ thống.

Vấn đề cốt lõi là khả năng hấp thụ vốn và giữ quyền làm chủ

Nếu như vấn đề ở phần trước đặt ra là quyền kiểm soát thực chất không đồng nhất với tỷ lệ sở hữu danh nghĩa, hệ quả tiếp theo cần được nhìn nhận thẳng thắn là quyền kiểm soát đó phụ thuộc vào năng lực nội tại của doanh nghiệp và hệ thống thể chế trong nước.

Nói cách khác, việc nới “room ngoại” chỉ mở ra cơ hội tiếp cận nguồn lực bên ngoài; còn việc biến nguồn lực đó thành sức mạnh phát triển hay trở thành nguồn gây lệ thuộc lại là câu chuyện của nội lực. Đây chính là ranh giới giữa hội nhập chủ động và hội nhập bị động.

Thực tiễn cho thấy, không phải doanh nghiệp nào cũng có khả năng tận dụng hiệu quả nguồn lực bên ngoài. Bên cạnh những trường hợp nâng cấp quản trị, mở rộng thị trường, vẫn tồn tại tình trạng phụ thuộc, khi các quyết định chiến lược, công nghệ hoặc tài chính dần bị chi phối bởi đối tác nước ngoài. Nguyên nhân không nằm ở dòng vốn, mà ở năng lực quản trị và chất lượng thể chế đi kèm.

Trong nhiều doanh nghiệp, quản trị chưa đạt chuẩn minh bạch và chuyên nghiệp; kiểm soát nội bộ còn hạn chế; năng lực hoạch định chiến lược và đàm phán với đối tác quốc tế chưa tương xứng. Vì vậy, khi tiếp nhận vốn ngoại, doanh nghiệp có thể rơi vào thế yếu: càng cần vốn để phát triển thì càng dễ bị chi phối nếu không làm chủ được “luật chơi”.

“

Việc nới “room ngoại” chỉ mở ra cơ hội tiếp cận nguồn lực bên ngoài; còn việc biến nguồn lực đó thành sức mạnh phát triển hay trở thành nguồn gây lệ thuộc lại là câu chuyện của nội lực. Đây chính là ranh giới giữa hội nhập chủ động và hội nhập bị động.

Đối với ngành hàng không, vấn đề này càng nhạy cảm. Đây là lĩnh vực phụ thuộc sâu vào công nghệ, tiêu chuẩn vận hành, dữ liệu và mạng lưới hợp tác quốc tế. Khi tiếp nhận nhà đầu tư chiến lược nước ngoài, quan hệ hợp tác không chỉ dừng ở vốn mà kéo theo công nghệ, mô hình quản trị và kết nối thị trường. Nếu năng lực hấp thụ không đủ mạnh, doanh nghiệp dễ chuyển từ “hợp tác để phát triển” sang “phụ thuộc để tồn tại”.

Vì vậy, rủi ro lớn nhất của việc nới “room ngoại” không phải là vốn ngoại gia tăng, mà là sự thiếu chuẩn bị về năng lực nội tại để làm chủ dòng vốn đó. Một chính sách mở cửa, nếu không đi kèm nâng cấp nội lực, có thể dẫn đến sự dịch chuyển quyền kiểm soát thực chất trong dài hạn.

Ở tầm vĩ mô, điều này đặt ra yêu cầu đối với thể chế. Nhà nước không chỉ “mở cửa” cho dòng vốn vào, mà còn phải kiến tạo năng lực để doanh nghiệp hấp thụ và làm chủ nguồn lực đó, thông qua việc hoàn thiện khung pháp lý, nâng cao chuẩn mực quản trị và tăng cường giám sát.

Nói một cách khái quát, nới “room ngoại” chỉ là bước đầu của một quá trình dài hơn chuyển từ thu hút nguồn lực bên ngoài sang làm chủ nguồn lực đó. Nếu thiếu bước thứ hai, mở cửa có thể trở thành rủi ro; nhưng nếu thực hiện được cả hai, đây sẽ là một bước tiến trong nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia.

Mở cửa có điều kiện: Yêu cầu về thiết kế thể chế và “hệ thống phanh”

Từ những phân tích trên, có thể thấy vấn đề không nằm ở việc có nên nới “room ngoại” hay không, mà ở chỗ nới như thế nào để bảo đảm cân bằng giữa hội nhập và tự chủ. Điều quyết định không phải là con số 49%, mà là kiến trúc thể chế đi kèm với con số đó.

Nếu nới “room ngoại” là mở cửa ở “đầu vào” của dòng vốn, thì chính sách cần đồng thời thiết kế một hệ thống “phanh” đủ mạnh trong toàn bộ quá trình vận hành, nhằm bảo đảm hội nhập diễn ra trong khuôn khổ kiểm soát được và phục vụ lợi ích quốc gia.

Trước hết, cần xác lập nguyên tắc: mở cửa không đồng nghĩa với buông lỏng, mà là chuyển từ kiểm soát bằng hạn chế sang kiểm soát bằng thiết kế thể chế. Khi yêu cầu phát triển đòi hỏi mở rộng không gian cho thị trường, phương thức kiểm soát cũng phải được nâng cấp theo hướng dựa trên quy tắc, chuẩn mực và giám sát thực chất.

Trên cơ sở đó, có thể hình dung một hệ thống “phanh” cần được thiết kế đồng bộ trên 4 phương diện.

Thứ nhất, về pháp lý: quy định rõ giới hạn và điều kiện tham gia của nhà đầu tư nước ngoài, không chỉ ở tỷ lệ sở hữu mà cả quyền biểu quyết, quyền tham gia quản trị và các trường hợp Nhà nước có thể can thiệp khi xuất hiện rủi ro đối với an ninh và lợi ích quốc gia.

Thứ hai, về quản trị: nâng cao chất lượng quản trị doanh nghiệp theo các chuẩn mực minh bạch, trách nhiệm giải trình và kiểm soát nội bộ. Đây là yếu tố then chốt để bảo đảm doanh nghiệp giữ được quyền chủ động, ngay cả trong bối cảnh mở cửa sâu.

Thứ ba, về công nghệ và dữ liệu: kiểm soát các yếu tố cốt lõi như hệ thống vận hành, dữ liệu và công nghệ. Trong ngành hàng không, đây là những tài sản chiến lược, có thể quyết định quyền kiểm soát thực chất của doanh nghiệp.

Thứ tư, về năng lực: củng cố nội lực của doanh nghiệp và hệ thống thể chế để hấp thụ và làm chủ nguồn lực bên ngoài. Đây không phải là rào cản, mà là năng lực tự điều chỉnh, giúp duy trì cân bằng giữa hợp tác và tự chủ.

Cùng với đó, cần xây dựng lộ trình mở cửa phù hợp, thay vì tiếp cận theo kiểu “một bước” và đồng loạt. Trong các lĩnh vực như hàng không, mở cửa phải có điều kiện, có đánh giá tác động và cơ chế điều chỉnh linh hoạt, nhằm vừa tận dụng cơ hội, vừa kiểm soát rủi ro./.