Pháp luật phải được thiết kế để thực thi

Yêu cầu này không chỉ đặt ra nhiệm vụ nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật. Sâu xa hơn, nó gợi mở một cách tiếp cận mới đối với chính quá trình xây dựng pháp luật: muốn pháp luật được thực thi tốt thì khả năng thực thi phải được tính đến ngay từ khi pháp luật được thiết kế.

Xây dựng và thực thi pháp luật phải là một chỉnh thể

Yêu cầu của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước về việc coi xây dựng pháp luật và thực thi pháp luật là “một chỉnh thể thống nhất” hàm chứa một sự chuyển đổi quan trọng về tư duy.

Theo cách tiếp cận quen thuộc, quy trình thường được hình dung: xây dựng chính sách, làm luật, ban hành văn bản rồi tổ chức thực hiện. Theo đó, khả năng đưa pháp luật vào cuộc sống chủ yếu được xem là câu chuyện của bộ máy thực thi.

Cách tiếp cận này cần được đổi mới. Bởi một quy định chỉ thực sự có ý nghĩa khi có thể vận hành trong thực tế. Ngay khi thiết kế chính sách đã phải tính đến việc ai sẽ thực hiện, chủ thể ấy có đủ thẩm quyền, nhân lực, tài chính và dữ liệu hay không; các cơ quan phối hợp thế nào; trách nhiệm cuối cùng thuộc về ai.

Nói cách khác, khả năng thực thi không phải là yêu cầu nằm bên ngoài pháp luật; đó phải là một tiêu chuẩn bên trong của chất lượng pháp luật.

Một chính sách phân cấp có thể rất đúng về định hướng nhưng khó thành công nếu nhiệm vụ được chuyển xuống mà thẩm quyền và nguồn lực không được chuyển tương ứng.

Một cơ chế phối hợp có thể quy định nhiều cơ quan tham gia nhưng vẫn kém hiệu quả nếu không xác định được chủ thể chịu trách nhiệm cuối cùng.

Trong những trường hợp ấy, khó khăn của thực thi đã được tạo ra một phần từ chính thiết kế ban đầu. Bởi vậy, coi xây dựng và thực thi pháp luật là một chỉnh thể thống nhất có nghĩa là khi thiết kế quy phạm phải đồng thời thiết kế khả năng thực hiện quy phạm đó.

Người xây dựng chính sách phải nhìn thấy trước bộ máy sẽ vận hành ra sao; người soạn thảo phải hình dung được quy định sẽ đi như thế nào từ trang giấy đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích cụ thể của người dân, doanh nghiệp.

Pháp luật, vì thế, không chỉ cần đúng về mặt quy phạm; pháp luật còn phải vận hành được trong đời sống.

“

Thiết kế pháp luật không chỉ là thiết kế các quy tắc. Đó còn là thiết kế thẩm quyền, nguồn lực, trách nhiệm và kết quả. Chỉ khi năng lực thực thi được đưa vào ngay trong cấu trúc của chính sách, khoảng cách từ pháp luật trên giấy đến pháp luật trong đời sống mới có thể được thu hẹp một cách căn cơ.

TS Nguyễn Sĩ Dũng

Mỗi chính sách phải mang trong mình một thiết kế thực thi

Nếu xây dựng và thực thi pháp luật là một chỉnh thể thống nhất, hệ quả quan trọng nhất là: mỗi chính sách, ngay từ khi hình thành, phải mang trong mình một thiết kế thực thi.

Thiết kế ấy phải trả lời được những câu hỏi cơ bản: ai làm? Làm việc gì? Có thẩm quyền gì? Nguồn lực ở đâu? Phối hợp thế nào? Ai chịu trách nhiệm? Kết quả được đo bằng gì?

Đây không phải những câu hỏi kỹ thuật đặt ra sau khi chính sách đã được thông qua. Câu trả lời cho chúng quyết định một phần rất lớn khả năng chính sách đi vào cuộc sống.

Trước hết, nhiệm vụ phải tương thích với thẩm quyền. Không thể yêu cầu một cơ quan chịu trách nhiệm về kết quả, nếu cơ quan đó không có đủ quyền để tạo ra kết quả.

Phân cấp mà chỉ chuyển nhiệm vụ, không chuyển tương ứng quyền hạn và điều kiện bảo đảm, rất dễ biến phân cấp thành chuyển gánh nặng.

Thứ hai, trách nhiệm phải đi cùng nguồn lực. Đằng sau một nhiệm vụ mới luôn là nhu cầu về con người, ngân sách, dữ liệu, hạ tầng và năng lực chuyên môn.

Nếu pháp luật quy định rất rõ phải làm gì nhưng không trả lời được lấy nguồn lực nào để làm, khoảng cách giữa quy định và thực tế đã hình thành ngay từ đầu.

Thứ ba, phải xác định trách nhiệm cuối cùng. Quản trị hiện đại đòi hỏi phối hợp liên ngành, nhưng càng nhiều chủ thể tham gia càng cần làm rõ ai chịu trách nhiệm chính về kết quả.

Nếu không, “nhiều cơ quan cùng chịu trách nhiệm” rất dễ trở thành không có cơ quan nào chịu trách nhiệm đến cùng.

Cuối cùng, phải xác định kết quả cần đạt và cách đo lường. Nếu chỉ quy định nhiệm vụ mà không xác định kết quả, bộ máy rất dễ hoàn thành đủ quy trình, đủ báo cáo, đủ thủ tục nhưng vấn đề cần giải quyết vẫn còn nguyên.

Chính ở đây, chỉ đạo của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước có ý nghĩa đặc biệt: hiệu quả pháp luật phải được nhìn vào những thay đổi thực chất - điểm nghẽn có được tháo gỡ, chi phí tuân thủ có giảm, nguồn lực có được khơi thông, quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp có được bảo đảm tốt hơn hay không.

Bởi vậy, có thể xác lập một nguyên tắc: một chính sách chưa trả lời được ai thực hiện, bằng thẩm quyền và nguồn lực nào, chịu trách nhiệm ra sao và kết quả được đo bằng gì, thì xét trên phương diện thực thi, chính sách ấy vẫn chưa được thiết kế xong.

Thiết kế pháp luật, vì thế, không chỉ là thiết kế các quy tắc. Đó còn là thiết kế thẩm quyền, nguồn lực, trách nhiệm và kết quả. Chỉ khi năng lực thực thi được đưa vào ngay trong cấu trúc của chính sách, khoảng cách từ pháp luật trên giấy đến pháp luật trong đời sống mới có thể được thu hẹp một cách căn cơ.

“

Đích đến của pháp luật không phải là Công báo; đích đến của pháp luật là đời sống. Một đạo luật chỉ thực sự hoàn thành sứ mệnh khi những thay đổi mà nó hướng tới xuất hiện trong đời sống.

Ts Nguyễn Sĩ Dũng

Đổi thước đo: Từ văn bản được ban hành đến vấn đề được giải quyết

Một điểm đặc biệt quan trọng trong chỉ đạo của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước là yêu cầu đánh giá hiệu quả pháp luật bằng những kết quả thực chất: điểm nghẽn được tháo gỡ, chi phí tuân thủ giảm, nguồn lực được khơi thông, quyền và lợi ích hợp pháp được bảo đảm, đời sống được cải thiện, niềm tin và năng lực cạnh tranh quốc gia được nâng lên. Đó là sự thay đổi căn bản về thước đo.

Số lượng luật, nghị định, thông tư được ban hành vẫn cần thiết để đánh giá khối lượng công việc. Nhưng đó không thể là thước đo cuối cùng của chất lượng thể chế.

Câu hỏi quan trọng hơn phải là: sau khi pháp luật được ban hành, vấn đề mà pháp luật muốn giải quyết đã thực sự thay đổi đến đâu? Một quy định về đầu tư phải được nhìn vào việc dự án có được triển khai thuận lợi hơn hay không.

Một cải cách thủ tục phải được đo bằng thời gian và chi phí mà người dân, doanh nghiệp thực sự tiết kiệm được. Một chính sách phân cấp phải được đánh giá bằng khả năng địa phương chủ động giải quyết công việc và chịu trách nhiệm về kết quả.

Như vậy, trọng tâm phải dịch chuyển từ đầu ra của bộ máy sang kết quả đối với xã hội; từ hỏi “đã ban hành gì?” sang hỏi “đã giải quyết được gì?”.

Sự chuyển đổi ấy còn tạo ra một cơ chế phản hồi rất quan trọng. Nếu kết quả thực tế không đạt mục tiêu, phải truy ngược trở lại để xác định vấn đề nằm ở năng lực thực thi hay chính trong thiết kế của quy định, từ đó kịp thời điều chỉnh.

Đích đến của pháp luật không phải là Công báo; đích đến của pháp luật là đời sống. Một đạo luật chỉ thực sự hoàn thành sứ mệnh khi những thay đổi mà nó hướng tới xuất hiện trong đời sống.

“

Thành công của quản trị không phải là xử lý được thật nhiều vi phạm, mà là làm cho vi phạm ngày càng ít xảy ra và sự tuân thủ ngày càng trở thành lựa chọn tự nhiên.

Ts Nguyễn Sĩ Dũng

Từ cưỡng chế tuân thủ đến kiến tạo sự tuân thủ

Chỉ đạo của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước còn gợi mở một chuyển đổi quan trọng khác: trong xử lý vi phạm hành chính, cần chuyển trọng tâm từ “phát hiện vi phạm để xử phạt” sang quản lý rủi ro, phòng ngừa, hướng dẫn và nâng cao tuân thủ; đồng thời đẩy mạnh ứng dụng dữ liệu và chuyển đổi số trong tổ chức thi hành pháp luật.

Đằng sau yêu cầu này là một triết lý quản trị hiện đại: Nhà nước không chỉ buộc xã hội tuân thủ pháp luật; Nhà nước còn phải tạo điều kiện để xã hội có thể tuân thủ pháp luật một cách thuận lợi nhất.

Muốn vậy, quy định phải dễ hiểu; thủ tục phải dễ thực hiện; chi phí tuân thủ phải hợp lý; dữ liệu phải được chia sẻ để người dân không phải cung cấp nhiều lần những thông tin Nhà nước đã có; rủi ro phải được nhận diện sớm để phòng ngừa thay vì chờ vi phạm xảy ra mới xử lý.

Điều đó không làm giảm tính nghiêm minh của pháp luật. Ngược lại, nguồn lực kiểm tra, giám sát và xử lý có thể tập trung tốt hơn vào những hành vi có nguy cơ và mức độ gây hại cao.

Từ quản lý bằng thủ tục sang quản lý bằng rủi ro; từ tiền kiểm sang hậu kiểm trên nền tảng dữ liệu; từ chú trọng xử phạt sang phòng ngừa và thúc đẩy tuân thủ - đó cũng là con đường để xây dựng một nền quản trị vừa nghiêm minh, vừa hiệu quả, vừa thân thiện với người dân và doanh nghiệp.

Bởi xét đến cùng, thành công của quản trị không phải là xử lý được thật nhiều vi phạm, mà là làm cho vi phạm ngày càng ít xảy ra và sự tuân thủ ngày càng trở thành lựa chọn tự nhiên.

“

Thực thi pháp luật không thể bắt đầu sau khi pháp luật đã được ban hành. Thực thi pháp luật phải được thiết kế ngay từ khi chính sách bắt đầu hình thành.

TS Nguyễn Sĩ Dũng

Năng lực biến quy định thành kết quả

Mục tiêu sớm khắc phục căn bản tình trạng thực thi pháp luật là “khâu yếu” vào năm 2030 mà Tổng Bí thư, Chủ tịch nước đặt ra, vì thế, đòi hỏi nhiều hơn việc tăng cường kiểm tra hay siết chặt kỷ luật thực thi. Nó đòi hỏi đưa tư duy thực thi trở lại ngay từ điểm khởi đầu của quá trình xây dựng chính sách và pháp luật.

Một Nhà nước kiến tạo không chỉ cần năng lực ban hành những đạo luật đúng. Quan trọng hơn, phải có năng lực biến những quy định đúng thành những kết quả tốt trong đời sống.

Và muốn làm được điều đó, thực thi không thể bắt đầu sau khi pháp luật đã được ban hành. Thực thi phải được thiết kế ngay từ khi chính sách bắt đầu hình thành.

Khi làm được như vậy, xây dựng pháp luật và thực thi pháp luật mới thực sự trở thành “một chỉnh thể thống nhất”; và pháp luật mới không chỉ hiện diện trong văn bản, mà sống trong đời sống, tạo ra trật tự, giải phóng nguồn lực và thúc đẩy phát triển./.