Từ nghị quyết đến chính sách: Điều gì đã quyết, điều gì còn phải tìm?

Câu hỏi này xuất phát từ chính cấu trúc của nghị quyết. Một văn bản có thể đồng thời xác lập quan điểm chỉ đạo, đề ra mục tiêu, lựa chọn hướng phát triển, nêu giải pháp cụ thể và giao nhiệm vụ cho các cơ quan. Mỗi loại nội dung đòi hỏi một cách chuyển hóa khác nhau; không thể chỉ diễn đạt lại tất cả thành quy định pháp luật.

Nghị quyết số 68-NQ/TW, ngày 4-5-2025, của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế tư nhân là một trường hợp giúp nhìn rõ vấn đề. Từ mục tiêu phát triển doanh nghiệp đến những giải pháp hỗ trợ hộ kinh doanh, nghị quyết đã xác lập nhiều lựa chọn quan trọng.

Tuy nhiên, để những lựa chọn ấy tạo ra kết quả trong đời sống, vẫn cần tìm hiểu trở ngại thực tế, so sánh phương án và thiết kế điều kiện thực hiện. Đọc đúng mức độ đã quyết định của từng nội dung là bước đầu tiên để thể chế hóa có chất lượng.

Một nghị quyết chứa nhiều loại quyết định

Khi đọc một nghị quyết, chúng ta thường bắt gặp những nội dung được đặt cạnh nhau: quan điểm chỉ đạo, mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp. Nhưng chúng không trả lời cùng một câu hỏi và cũng không để lại cùng một khoảng không cho người xây dựng chính sách.

Quan điểm chỉ đạo xác định những giá trị và nguyên tắc phải được tôn trọng. Khi Nghị quyết số 68 khẳng định vai trò của kinh tế tư nhân và yêu cầu tạo dựng môi trường kinh doanh thuận lợi, đó là định hướng để xem xét mọi chính sách liên quan.

Một phương án có thể giúp tăng số doanh nghiệp trong ngắn hạn, nhưng nếu đặt thêm gánh nặng bất hợp lý lên doanh nghiệp nhỏ thì vẫn cần được cân nhắc lại theo quan điểm ấy.

Mục tiêu cho biết kết quả muốn đạt tới. Con số 2 triệu doanh nghiệp hoạt động vào năm 2030 là một đích phấn đấu; nó chưa giải thích vì sao một hộ kinh doanh chưa muốn chuyển đổi, cũng chưa chỉ ra chính sách nào sẽ giúp họ phát triển bền vững.

Lựa chọn chiến lược thu hẹp những con đường có thể đi. Nghị quyết định hướng hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ, siêu nhỏ và hộ kinh doanh; đơn giản hóa, số hóa các yêu cầu về kế toán, thuế, bảo hiểm để khuyến khích chuyển đổi.

Người xây dựng chính sách cần đi theo hướng đó, đồng thời nghiên cứu cách thiết kế phù hợp với các nhóm hộ có quy mô và năng lực khác nhau.

Giải pháp cụ thể đi thêm một bước. Chẳng hạn, Nghị quyết đã nêu việc xóa bỏ hình thức thuế khoán đối với hộ kinh doanh chậm nhất trong năm 2026.

Ở đây, hướng thay đổi đã được xác lập. Công việc tiếp theo là thiết kế chế độ thay thế dễ tuân thủ, chuẩn bị công cụ hỗ trợ và đánh giá tác động đối với người kinh doanh.

Nhiệm vụ xác định việc phải làm và chủ thể phải làm. Xây dựng chính sách, hoàn thiện pháp luật, tổ chức hướng dẫn hay chuẩn bị hệ thống thực thi đều cần cơ quan chịu trách nhiệm, thời hạn và sản phẩm cụ thể.

Năm lớp nội dung ấy là cách phân tích theo chức năng, không phải 5 ngăn tách biệt tuyệt đối trong văn bản. Một câu của nghị quyết có thể vừa chỉ hướng, vừa gợi một giải pháp.

Điều quan trọng là đọc đủ chính xác để không biến mục tiêu thành công cụ có sẵn, không coi quan điểm chỉ đạo là khẩu hiệu đứng ngoài quá trình lựa chọn chính sách, và không bỏ qua những giải pháp đã được quyết định.

Đọc đúng nghị quyết là bước đầu tiên để thể chế hóa đúng.

Đọc Nghị quyết số 68 từ câu chuyện một hộ kinh doanh

Hãy trở lại với người chủ hộ đang cân nhắc thành lập doanh nghiệp. Nếu đọc Nghị quyết số 68 như một danh sách những việc phải triển khai, ta sẽ thấy các chỉ tiêu, biện pháp hỗ trợ và nhiệm vụ của cơ quan nhà nước.

Nhưng nếu đọc theo câu hỏi “điều gì đã quyết, điều gì còn phải tìm?”, mỗi nội dung sẽ chỉ ra một phần khác nhau của công việc xây dựng chính sách.

Trước hết là quan điểm về vị trí của kinh tế tư nhân. Nghị quyết xác định kinh tế tư nhân là một động lực quan trọng nhất của nền kinh tế quốc gia, đồng thời nhấn mạnh yêu cầu bảo đảm quyền kinh doanh và tạo môi trường thuận lợi cho khu vực này phát triển.

Với người chủ hộ, quan điểm ấy có ý nghĩa khi cơ quan nhà nước nhìn việc mở rộng kinh doanh của họ như một đóng góp cần được tạo điều kiện, chứ không đơn thuần là một đối tượng phát sinh thêm thủ tục quản lý.

Quan điểm chỉ đạo không tự giải quyết được khó khăn của người kinh doanh, nhưng nó đặt ra tiêu chí để đánh giá cách giải quyết. Nếu một phương án giúp cơ quan quản lý thu thập thông tin thuận tiện hơn mà khiến hộ kinh doanh nhỏ phải gánh chi phí kế toán vượt quá khả năng, phương án ấy cần được xem xét lại.

Muốn làm được điều đó, phải khảo sát xem hộ kinh doanh đang tốn thời gian, tiền bạc ở những khâu nào và gánh nặng khác nhau ra sao giữa một cửa hàng nhỏ với một cơ sở đã có nhiều lao động.

Tiếp theo là mục tiêu phát triển doanh nghiệp. Nghị quyết đặt mục tiêu đến năm 2030 phấn đấu có 2 triệu doanh nghiệp hoạt động. Đó là một kết quả cần hướng tới và theo dõi, nhưng chưa phải lời giải cho quyết định của từng hộ kinh doanh.

Có hộ chưa muốn chuyển đổi vì quy mô còn nhỏ; có hộ muốn mở rộng nhưng ngại chi phí tuân thủ; cũng có hộ cần tiếp cận vốn, mặt bằng và khách hàng trước khi tính đến thay đổi mô hình pháp lý. Không thể giả định mọi hộ cùng vướng một vấn đề và cần cùng một gói hỗ trợ.

Mục tiêu, vì vậy, đặt ra công việc cho hoạt động nghiên cứu: doanh nghiệp mới sẽ hình thành từ đâu, có thể hoạt động bền vững không, và chính sách tác động được vào nguyên nhân nào?

Nếu chỉ khuyến khích đăng ký thành lập, số doanh nghiệp có thể tăng mà khả năng tồn tại, mở rộng sản xuất và tạo việc làm không tăng tương ứng. Đếm số doanh nghiệp là cần thiết; hiểu chất lượng phát triển của họ cũng quan trọng như vậy.

Nghị quyết còn đưa ra một lựa chọn chiến lược: làm cho con đường phát triển của doanh nghiệp nhỏ, siêu nhỏ và hộ kinh doanh thuận lợi hơn. Trong đó có định hướng đơn giản hóa, số hóa chế độ kế toán, thuế, bảo hiểm để khuyến khích hộ kinh doanh chuyển sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp.

Đây là một hướng đi đã được xác lập: giảm trở ngại từ chính những quy trình mà người chủ hộ phải thực hiện.

Nhưng “đơn giản hóa” cần được chuyển thành những lựa chọn có thể sử dụng trong đời sống. Người chủ hộ sẽ phải ghi chép những gì? Có thể kê khai bằng điện thoại không? Phần mềm và hướng dẫn có dễ tiếp cận không? Khi mới chuyển đổi, họ có cần được hỗ trợ trực tiếp hay không?

Câu trả lời phải dựa trên cách các nhóm hộ đang kinh doanh và năng lực tuân thủ của họ. Chính sách chỉ thực sự đơn giản khi người phải thực hiện thấy mình làm được, chứ không chỉ khi số bước trên sơ đồ thủ tục đã giảm.

Có những giải pháp nghị quyết đã xác định cụ thể hơn. Việc xóa bỏ hình thức thuế khoán đối với hộ kinh doanh chậm nhất trong năm 2026 là một ví dụ. Đối với giải pháp này, người xây dựng chính sách không bắt đầu bằng câu hỏi có nên giữ nguyên thuế khoán hay không.

Câu hỏi cần tập trung vào cách chuyển sang hình thức thực hiện mới: yêu cầu kê khai ở mức nào, thông tin nào cơ quan thuế có thể tự khai thác, hộ kinh doanh cần được hướng dẫn và hỗ trợ ra sao để tuân thủ mà không bị gián đoạn hoạt động.

Chính vì giải pháp đã rõ, chất lượng thiết kế càng quan trọng. Một chế độ thay thế quá phức tạp có thể làm tăng chi phí của người kinh doanh nhỏ; một chế độ thiếu khả năng kiểm chứng lại khó đáp ứng mục tiêu quản lý minh bạch.

Cần đánh giá tác động với các nhóm hộ khác nhau, theo dõi khó khăn khi áp dụng và phản ánh trung thực những vấn đề vượt quá thẩm quyền xử lý của cơ quan thực hiện. Tôn trọng lựa chọn đã được nghị quyết xác lập bao gồm trách nhiệm làm cho lựa chọn ấy vận hành tốt.

Cuối cùng là các nhiệm vụ tổ chức thực hiện. Để chủ trương trở thành chính sách, có cơ quan phải chuẩn bị phương án; để chính sách trở thành quy định, có cơ quan phải xây dựng văn bản; để quy định có thể áp dụng, cần hệ thống kỹ thuật, người hướng dẫn và nguồn lực.

Chính phủ đã ban hành Kế hoạch hành động thực hiện Nghị quyết số 68, giao các bộ, ngành và địa phương cụ thể hóa, triển khai các nhiệm vụ liên quan.

Nhiệm vụ giúp xác định ai phải bắt tay vào việc gì, nhưng hoàn thành một nhiệm vụ hành chính chưa tự chứng minh mục tiêu chính sách đã đạt.

Với người chủ hộ, điều có ý nghĩa không chỉ là đã có văn bản hướng dẫn, mà là họ hiểu được quy định, thực hiện được với chi phí hợp lý và có cơ hội phát triển hoạt động kinh doanh.

Qua một trường hợp gần gũi có thể thấy: nghị quyết đã quyết định vai trò cần phát huy của kinh tế tư nhân, mục tiêu phải hướng tới, hướng hỗ trợ cần ưu tiên và một số thay đổi cụ thể.

Phần còn phải tìm nằm ở nguyên nhân cản trở người kinh doanh, cách thiết kế công cụ, điều kiện thực hiện và tác động thực tế. Phân biệt được 2 phần ấy là cách mở ra chỗ đứng đúng đắn cho nghiên cứu chính sách trong quá trình thể chế hóa.

“

Nếu nghiên cứu và thực tiễn cho thấy một trở ngại nghiêm trọng không thể xử lý trong phạm vi được giao, cơ quan thực hiện cần báo cáo đầy đủ chứng cứ để cấp có thẩm quyền xem xét. Không nên tự ý làm khác; cũng không nên bỏ qua thông tin bất lợi chỉ vì giải pháp đã được nêu trong nghị quyết.

TS Nguyễn Sĩ Dũng

Khoảng không gian nào dành cho nghiên cứu chính sách?

Qua trường hợp Nghị quyết số 68 có thể thấy: nghiên cứu chính sách không phải là một công đoạn làm lại quyết định của nghị quyết. Công việc của nó thay đổi tùy theo việc nghị quyết đã quyết định đến mức nào.

Khi nghị quyết xác lập mục tiêu và quan điểm, khoảng không gian cho nghiên cứu còn rộng. Mục tiêu 2 triệu doanh nghiệp đòi hỏi tìm hiểu những trở ngại đối với việc hình thành và phát triển doanh nghiệp.

Quan điểm tạo môi trường thuận lợi trở thành tiêu chí để xem xét các phương án. Người làm chính sách cần hỏi: hộ kinh doanh ngại chuyển đổi chủ yếu vì thủ tục, chi phí tuân thủ, khả năng tiếp cận vốn, hay vì quy mô hoạt động chưa đòi hỏi một mô hình mới?

Có thể phải dùng nhiều công cụ khác nhau cho những nhóm hộ khác nhau. Nghiên cứu giúp lựa chọn con đường có khả năng đạt mục tiêu mà vẫn giữ đúng quan điểm chỉ đạo.

Khi nghị quyết đã chọn một hướng chiến lược, như đơn giản hóa và số hóa các yêu cầu đối với hộ kinh doanh, nghiên cứu tập trung vào cách thực hiện hướng ấy.

Cần xác định quy định nào có thể đơn giản hóa, dữ liệu nào có thể dùng chung, công cụ nào người kinh doanh thực sự sử dụng được và nguồn lực nào phải chuẩn bị. Một cách làm ít tốn kém, dễ tuân thủ hơn có thể thực hiện chủ trương tốt hơn một cách làm chỉ có vẻ chặt chẽ trên văn bản.

Khi nghị quyết nêu một giải pháp cụ thể, như xóa bỏ thuế khoán, phạm vi lựa chọn về hướng thay đổi đã hẹp hơn. Nhưng vẫn còn những câu hỏi quan trọng: chế độ thay thế được thiết kế ra sao, lộ trình áp dụng thế nào, nhóm hộ nhỏ nhất cần được hỗ trợ gì, tác động ngoài dự kiến được phát hiện bằng cách nào?

Nếu nghiên cứu và thực tiễn cho thấy một trở ngại nghiêm trọng không thể xử lý trong phạm vi được giao, cơ quan thực hiện cần báo cáo đầy đủ chứng cứ để cấp có thẩm quyền xem xét. Không nên tự ý làm khác; cũng không nên bỏ qua thông tin bất lợi chỉ vì giải pháp đã được nêu trong nghị quyết.

Sự phân biệt ấy cần hiện diện trong bản giải trình của mỗi chính sách lớn. Cơ quan chủ trì nên nói rõ: chính sách đang thực hiện nội dung nào của nghị quyết; nội dung ấy đã quyết định đến mức nào; vấn đề thực tế được xác định bằng chứng cứ gì; vì sao chọn phương án này; ai sẽ chịu tác động; và kết quả sẽ được theo dõi, điều chỉnh ra sao.

Nhờ vậy, người đọc có thể thấy đường đi từ nghị quyết đến chính sách, thay vì chỉ thấy nghị quyết được viện dẫn ở phần căn cứ.

Đây cũng là cách giữ cho 2 trách nhiệm gặp nhau: trách nhiệm thực hiện đúng chủ trương và trách nhiệm tìm ra giải pháp có hiệu quả. Thiếu trách nhiệm thứ nhất, chính sách có thể đi chệch định hướng. Thiếu trách nhiệm thứ hai, một chủ trương đúng vẫn có thể được chuyển thành cách làm kém hiệu quả.

Phân biệt để thể chế hóa có chất lượng

Người chủ hộ kinh doanh không tự đặt câu hỏi nội dung nào trong nghị quyết là mục tiêu, quan điểm hay giải pháp. Họ chỉ muốn biết: nếu mở rộng kinh doanh, mình phải làm gì, tốn bao nhiêu thời gian và chi phí, được hỗ trợ thế nào và có thể yên tâm làm ăn lâu dài không.

Để trả lời được những câu hỏi ấy, người xây dựng chính sách phải đọc nghị quyết thật chính xác. Điều đã được quyết định cần được thực hiện đúng; điều còn chưa rõ cần được nghiên cứu đến nơi đến chốn. Thể chế hóa có chất lượng bắt đầu từ sự phân biệt tưởng như đơn giản đó./.

TS Nguyễn Sĩ Dũng