Vượt qua những đường biên của tư duy phát triển

Một người có thể sống ở địa phương này nhưng làm việc ở địa phương khác. Một sản phẩm được làm ra ở một tỉnh nhưng nguyên liệu đến từ nhiều nơi, được vận chuyển qua đường cao tốc của tỉnh khác và xuất khẩu qua một cảng biển cách đó hàng trăm ki-lô-mét.

Một dòng sông chảy qua nhiều địa phương; ô nhiễm ở thượng nguồn có thể trở thành vấn đề của cả vùng hạ lưu. Một sân bay, một bệnh viện lớn, một trường đại học hay một trung tâm logistics đặt tại một địa phương nhưng phục vụ cho cả vùng.

Nền kinh tế, nói cách khác, từ lâu đã vận động vượt qua địa giới hành chính.

Nhưng tư duy phát triển không phải lúc nào cũng theo kịp sự vận động ấy. Khi quy hoạch, đầu tư và phân bổ nguồn lực vẫn chủ yếu được nhìn trong phạm vi từng địa phương, những đường biên hành chính rất dễ trở thành những đường biên vô hình của tư duy phát triển.

Chính ở điểm này, Nghị quyết số 27-NQ/TW, ngày 28-8-2026, của Bộ Chính trị về phát triển các vùng và tổ chức không gian phát triển quốc gia trong giai đoạn mới mang một ý nghĩa đặc biệt.

Nghị quyết xác định phát triển vùng là “phương thức tổ chức tăng trưởng quốc gia”, đồng thời đặt ra yêu cầu tổ chức lại không gian phát triển, phân bổ nguồn lực và xây dựng cơ chế điều phối vùng đủ mạnh, thực chất, hiệu quả.

Đằng sau những định hướng ấy là một chuyển đổi quan trọng về tư duy: địa giới hành chính cần thiết để xác định thẩm quyền quản lý, nhưng không thể trở thành đường biên của tư duy phát triển.

“

Một địa phương rộng hơn chưa đương nhiên là một nền kinh tế mạnh hơn. Một vùng gồm nhiều địa phương có tiềm năng chưa đương nhiên trở thành một vùng kinh tế có sức cạnh tranh.
Muốn vậy, những nguồn lực đang nằm cạnh nhau phải được kết nối với nhau; những lợi thế riêng lẻ phải được tổ chức thành lợi thế chung.

TS Nguyễn Sĩ Dũng

Từ địa giới hành chính đến không gian tạo ra giá trị

Quản lý nhà nước cần địa giới. Phải xác định rõ chính quyền nào có thẩm quyền, ngân sách nào chịu trách nhiệm, cơ quan nào cung cấp dịch vụ công và ai phải giải trình trước người dân.

Nhưng phát triển kinh tế lại vận động theo một logic khác. Vốn đi đến nơi có cơ hội sinh lời. Người lao động đi đến nơi có việc làm. Doanh nghiệp tổ chức sản xuất theo chuỗi cung ứng. Logistics vận hành theo mạng lưới. Đô thị mở rộng theo các hành lang giao thông. Nước, không khí và hệ sinh thái càng không thể bị chia cắt bởi những đường ranh giới trên bản đồ.

Bởi vậy, có 2 loại không gian cần được phân biệt: không gian của quản lý và không gian của phát triển. Không gian của quản lý trả lời câu hỏi: ai có thẩm quyền? Không gian của phát triển trả lời một câu hỏi khác: nguồn lực kết hợp với nhau ở đâu và như thế nào để tạo ra giá trị lớn nhất?

Một trong những điểm mới quan trọng của Nghị quyết 27 chính là yêu cầu chuyển mạnh từ tư duy không gian hành chính sang không gian phát triển đa tầng, đa cực, theo chức năng, lợi thế và chuỗi giá trị; xác định rõ vai trò, chức năng, lợi thế, bản sắc và sứ mệnh của từng vùng, gắn với các vùng động lực, cực tăng trưởng, hành lang kinh tế, chuỗi đô thị và các trung tâm kinh tế.

Sự chuyển đổi này càng có ý nghĩa sau khi đất nước đã thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính và vận hành mô hình chính quyền địa phương 2 cấp. Không gian hành chính đã thay đổi rất lớn. Nhưng mở rộng địa giới mới chỉ tạo ra quy mô mới. Điều quan trọng hơn là phải biến quy mô mới thành năng lực phát triển mới.

Một địa phương rộng hơn chưa đương nhiên là một nền kinh tế mạnh hơn. Một vùng gồm nhiều địa phương có tiềm năng chưa đương nhiên trở thành một vùng kinh tế có sức cạnh tranh.

Muốn vậy, những nguồn lực đang nằm cạnh nhau phải được kết nối với nhau; những lợi thế riêng lẻ phải được tổ chức thành lợi thế chung. Đó chính là bước chuyển từ không gian hành chính sang không gian tạo ra giá trị.

Từ lợi thế địa phương đến lợi thế hệ thống

Trong tư duy phát triển truyền thống, mỗi địa phương thường cố gắng tạo cho mình một cơ cấu kinh tế tương đối đầy đủ: khu công nghiệp, trung tâm logistics, khu đô thị, trường đại học, bệnh viện lớn, thậm chí cảng biển hay sân bay nếu điều kiện cho phép.

Điều này có thể tạo ra động lực phát triển trong một giai đoạn, nhưng cũng dễ dẫn tới đầu tư dàn trải, trùng lặp và cạnh tranh bằng sự giống nhau.

Một nền kinh tế vùng thực sự phải dựa trên một logic khác: phân công và bổ trợ.

Không phải địa phương nào cũng cần có tất cả mọi thứ. Điều quan trọng là mỗi địa phương làm tốt nhất những gì mình có lợi thế, đồng thời kết nối được lợi thế ấy với những gì các địa phương khác làm tốt nhất.

Một cảng biển hiện đại sẽ không tạo ra giá trị tối đa nếu không được kết nối với các vùng sản xuất. Một trung tâm logistics khó phát triển nếu đứng ngoài các hành lang giao thông và chuỗi cung ứng. Một trung tâm đổi mới sáng tạo chỉ thực sự mạnh khi kết nối được trường đại học, viện nghiên cứu, doanh nghiệp, nguồn vốn và thị trường.

Một đô thị lớn chỉ có thể phát huy vai trò cực tăng trưởng khi sức mạnh của nó lan tỏa được ra không gian xung quanh. Bởi vậy, lợi thế không chỉ nằm trong những gì một địa phương sở hữu; lợi thế còn nằm trong những gì địa phương ấy kết nối được.

Nghị quyết 27 đặt phát triển vùng trong mối liên hệ giữa vùng động lực, cực tăng trưởng, hành lang kinh tế, chuỗi đô thị, trung tâm kinh tế và chuỗi giá trị; đồng thời yêu cầu khắc phục tình trạng phát triển dàn trải, trùng lặp và tư duy cục bộ.

Đây là sự chuyển đổi từ lợi thế địa phương sang lợi thế hệ thống. Nếu mỗi địa phương cố gắng trở thành một phiên bản của địa phương bên cạnh, nguồn lực quốc gia sẽ bị phân tán. Ngược lại, nếu sự khác biệt về điều kiện tự nhiên, vị trí địa - kinh tế, nguồn nhân lực, hạ tầng và văn hóa được tổ chức thành một hệ thống bổ trợ lẫn nhau, chính sự khác biệt sẽ trở thành nguồn lực.

Một vùng mạnh, vì thế, không phải là nơi mọi địa phương đều giống nhau và đều có đủ mọi thứ. Một vùng mạnh là nơi mỗi địa phương tìm được vị trí tốt nhất của mình trong một hệ thống chung.

Đó cũng là lý do năng lực cạnh tranh quốc gia không đơn giản bằng tổng năng lực cạnh tranh của các địa phương. Nó còn phụ thuộc rất lớn vào chất lượng của những kết nối giữa các địa phương ấy.

“

Nếu mỗi địa phương phải tự cân đối ngân sách, tự chịu trách nhiệm về kết quả phát triển của mình, trong khi lợi ích của một dự án lại được chia sẻ rộng ra ngoài địa giới, thì hợp tác dù hợp lý đối với toàn vùng chưa chắc đã là lựa chọn dễ dàng đối với từng địa phương. Bởi vậy, liên kết vùng không thể chỉ dựa vào lời kêu gọi hay thiện chí. Liên kết bền vững phải được bảo đảm bằng thể chế.

TS Nguyễn Sĩ Dũng

Từ kêu gọi liên kết đến thể chế hóa liên kết

Liên kết vùng không phải là vấn đề mới. Chúng ta đã nói về nó trong nhiều năm. Điều đáng suy nghĩ là tại sao nhu cầu liên kết rất rõ, lợi ích của liên kết cũng rất rõ, nhưng kết quả vẫn chưa tương xứng.

Nghị quyết 27 nhìn nhận thẳng thắn những hạn chế: liên kết vùng còn yếu; quy hoạch còn chồng lấn; kết cấu hạ tầng vẫn là điểm nghẽn; các hành lang kinh tế và cực tăng trưởng chưa phát huy đầy đủ vai trò lan tỏa.

Một phần nguyên nhân nằm ở chính cấu trúc của lợi ích và trách nhiệm. Một địa phương đầu tư một cây cầu nối sang địa phương khác nhưng lợi ích được chia sẻ cho cả hai bên. Một tỉnh bảo vệ rừng đầu nguồn nhưng lợi ích về nguồn nước được hưởng bởi nhiều địa phương phía hạ lưu.

Một thành phố đầu tư bệnh viện tuyến cuối, trường đại học lớn hay hạ tầng giao thông đầu mối nhưng người sử dụng đến từ cả vùng. Trong những trường hợp ấy, chi phí có địa chỉ nhưng lợi ích lại lan tỏa.

Nếu mỗi địa phương phải tự cân đối ngân sách, tự chịu trách nhiệm về kết quả phát triển của mình, trong khi lợi ích của một dự án lại được chia sẻ rộng ra ngoài địa giới, thì hợp tác dù hợp lý đối với toàn vùng chưa chắc đã là lựa chọn dễ dàng đối với từng địa phương. Bởi vậy, liên kết vùng không thể chỉ dựa vào lời kêu gọi hay thiện chí. Liên kết bền vững phải được bảo đảm bằng thể chế.

Nghị quyết 27, vì thế, đặt trọng tâm vào xây dựng cơ chế điều phối vùng đủ mạnh, thực chất và hiệu quả. Đối với các công trình liên vùng, tinh thần “cùng quyết định, cùng góp vốn, cùng chịu trách nhiệm và cùng hưởng lợi” đang được cụ thể hóa trong thực tiễn; chẳng hạn Thành phố Hồ Chí Minh và các địa phương trong vùng đang đề xuất cơ chế cùng góp vốn cho các công trình liên vùng trên chính nguyên tắc này.

Đằng sau nguyên tắc đó là một thay đổi rất quan trọng: từ kêu gọi hợp tác sang thiết kế động lực cho hợp tác. Muốn vậy, phải trả lời được những câu hỏi rất cụ thể: ai quyết định dự án liên vùng? Ai góp bao nhiêu? Lợi ích được phân bổ thế nào?

Ai chịu trách nhiệm nếu dự án chậm? Dữ liệu nào được dùng chung? Kết quả được đánh giá ở cấp địa phương hay cấp vùng? Và quan trọng hơn cả: khi lợi ích địa phương và lợi ích toàn vùng chưa hoàn toàn trùng nhau, cơ chế nào bảo đảm lợi ích tổng thể được ưu tiên?

Đây chính là nơi năng lực thực thi phải được thiết kế ngay trong chính sách. Hội đồng điều phối vùng, vì vậy, không thể chỉ là diễn đàn trao đổi. Cơ chế điều phối phải gắn với quy hoạch, đầu tư, ngân sách, dữ liệu và trách nhiệm.

Những vấn đề thực sự mang tính vùng phải có chủ thể đủ thẩm quyền để xử lý ở quy mô vùng. Liên kết chỉ bền vững khi lợi ích của liên kết được thể chế hóa.

Từ kinh tế vùng đến sức mạnh quốc gia

Điểm quan trọng nhất của Nghị quyết 27 có lẽ nằm ngay trong cách xác định vị trí của phát triển vùng: phát triển vùng là phương thức tổ chức tăng trưởng quốc gia, chứ không phải tạo thêm một tầng hành chính giữa Trung ương và địa phương.

Nhìn như vậy, câu chuyện vùng không còn chỉ là câu chuyện của từng vùng. Một cực tăng trưởng mạnh phải tạo được sức lan tỏa. Một hành lang kinh tế phải kết nối được các trung tâm sản xuất với thị trường.

Một đô thị lớn phải kéo theo sự phát triển của không gian xung quanh. Một vùng có lợi thế về công nghiệp, nông nghiệp, logistics, du lịch hay đổi mới sáng tạo phải được đặt trong sự phân công của cả nền kinh tế.

Mục tiêu cuối cùng không phải tạo ra những nền kinh tế vùng đứng cạnh nhau, mà là hình thành một không gian kinh tế quốc gia thống nhất, trong đó các vùng có chức năng khác nhau nhưng bổ trợ cho nhau, các địa phương có lợi thế khác nhau nhưng cộng hưởng với nhau.

Khi đó, cạnh tranh giữa các địa phương không mất đi. Nhưng đó nhất định phải là cạnh tranh để sáng tạo hơn, quản trị tốt hơn, phục vụ người dân và doanh nghiệp tốt hơn; không phải cạnh tranh bằng việc sao chép cùng một mô hình phát triển hay giành giật cùng một nguồn lực.

“

Vượt qua những đường biên của tư duy phát triển, vì thế, không phải làm mờ vai trò của địa phương, mà là đặt mỗi địa phương vào một không gian lớn hơn, để lợi thế của từng nơi có thể kết nối, bổ trợ và cộng hưởng thành sức mạnh của cả quốc gia.

TS Nguyễn Sĩ Dũng

Thực tiễn đã bắt đầu xuất hiện những chuyển động theo hướng này. Tại khu vực phía Nam, Thành phố Hồ Chí Minh đang thúc đẩy chuyển từ những kết nối đầu tư riêng lẻ sang hình thành hệ sinh thái đầu tư liên vùng với Đông Nam Bộ và đồng bằng sông Cửu Long. Trong đó, thị trường, tài chính, công nghệ, hạ tầng và năng lực sản xuất của các địa phương được đặt trong những chuỗi giá trị chung.

Đó chính là ý nghĩa sâu xa của việc tổ chức lại không gian phát triển: không phải làm cho địa phương nhỏ đi, mà làm cho không gian phát triển của mỗi địa phương lớn lên.

Những đường biên trên bản đồ vẫn cần thiết để xác định thẩm quyền và trách nhiệm quản lý. Nhưng những đường biên ấy không nên giới hạn trí tưởng tượng phát triển.

Khi một tuyến đường được nhìn như tuyến đường của cả vùng, một cảng biển được nhìn như cửa ngõ của cả vùng, một đô thị được nhìn như cực tăng trưởng của cả vùng và lợi ích của từng địa phương được đặt trong lợi ích chung của quốc gia, chúng ta bắt đầu có một không gian phát triển thực sự.

Vượt qua những đường biên của tư duy phát triển, vì thế, không phải làm mờ vai trò của địa phương, mà là đặt mỗi địa phương vào một không gian lớn hơn, để lợi thế của từng nơi có thể kết nối, bổ trợ và cộng hưởng thành sức mạnh của cả quốc gia./.

TS Nguyễn Sĩ Dũng