Ngoại giao trong giải quyết khác biệt

Trong lịch sử quan hệ quốc tế hiện đại, quan hệ Mỹ - Cuba là một trường hợp điển hình cho thấy khác biệt về thể chế chính trị, lợi ích chiến lược có thể khiến quan hệ giữa 2 quốc gia rơi vào trạng thái căng thẳng kéo dài qua nhiều thập niên.

Tuy nhiên, trên thực tế, trong bối cảnh còn tồn tại khác biệt sâu sắc, việc duy trì các kênh tiếp xúc và đối thoại trở nên đặc biệt cần thiết. Mặc dù chưa thể xóa bỏ bất đồng, ngoại giao vẫn giữ vai trò như một “van an toàn” giúp kiềm chế đối đầu, kiểm soát khác biệt, hạn chế nguy cơ căng thẳng gia tăng, tránh những hệ lụy bất lợi đối với quan hệ song phương và rộng hơn là khu vực. Từ góc độ đó cho thấy, ngoại giao trước hết là phương thức quản lý khác biệt trong điều kiện bất đồng vẫn còn hiện hữu.

Từ đối đầu lịch sử đến nhu cầu quản lý khác biệt

Sự rạn nứt trong quan hệ Mỹ - Cuba bắt nguồn từ những biến động lớn sau thắng lợi của Cách mạng Cuba năm 1959. Trước thời điểm này, Cuba có quan hệ kinh tế khá chặt chẽ với Mỹ, trong đó nhiều lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế Cuba có mức độ gắn kết đáng kể với các doanh nghiệp Mỹ. Tuy nhiên, sau những thay đổi sâu sắc về chính trị và kinh tế ở Cuba, quan hệ song phương nhanh chóng rơi vào trạng thái căng thẳng.

Năm 1961, Mỹ cắt đứt quan hệ ngoại giao với Cuba và áp đặt lệnh cấm vận kinh tế toàn diện. Căng thẳng quan hệ song phương những năm sau đó cho thấy rõ vai trò của đối thoại và thương lượng trong việc kiểm soát tình hình.

Điều đáng chú ý là ngay cả trong thời kỳ Chiến tranh lạnh, khi đối đầu ý thức hệ chi phối quan hệ song phương, các kênh tiếp xúc tối thiểu giữa hai bên vẫn không hoàn toàn bị cắt đứt. Năm 1977, Mỹ và Cuba thiết lập các “Phái bộ quyền lợi” tại Washington và Havana dưới sự bảo trợ của Đại sứ quán Thụy Sĩ.

Mặc dù không phải là cơ quan đại diện ngoại giao chính thức, các phái bộ này vẫn đóng vai trò là kênh liên lạc cần thiết, giúp hỗ trợ 2 nước xử lý một số vấn đề song phương trong phạm vi nhất định.

Trong nhiều thập niên tiếp theo, tiếp xúc giữa Cuba và Mỹ chủ yếu tập trung vào các vấn đề di cư, cứu hộ hàng hải, phòng, chống tội phạm xuyên quốc gia và trao đổi nhân đạo.

Các thỏa thuận về di cư trong một số giai đoạn cho thấy dù còn tồn tại khác biệt sâu sắc về hệ thống chính trị và lợi ích chiến lược, 2 quốc gia vẫn có thể duy trì phối hợp ở mức độ nhất định trong xử lý những vấn đề tác động trực tiếp tới ổn định khu vực.

Năm 2014 đánh dấu bước ngoặt quan trọng trong quan hệ Cuba - Mỹ khi lãnh đạo 2 nước đồng thời tuyên bố khởi động tiến trình bình thường hóa quan hệ.

Tháng 7-2015, hai bên chính thức khôi phục quan hệ ngoại giao và mở lại đại sứ quán tại thủ đô của nhau sau hơn nửa thế kỷ gián đoạn. Dù vậy, tiến trình cải thiện quan hệ song phương sau đó không diễn ra liên tục, mà phụ thuộc đáng kể vào sự điều chỉnh chính sách trong từng giai đoạn.

Đối thoại trong điều kiện còn khác biệt

Trong những năm gần đây, quan hệ Mỹ - Cuba tiếp tục thể hiện tính chất đan xen giữa tiếp xúc hạn chế và bất đồng kéo dài. So với giai đoạn đối đầu của thời kỳ Chiến tranh lạnh, quan hệ 2 nước hiện không còn ở trạng thái cắt đứt hoàn toàn, song cũng chưa tạo dựng được nền tảng đủ vững chắc cho một tiến trình cải thiện có tính ổn định lâu dài. Một số kênh tiếp xúc vẫn được duy trì, chủ yếu trong các lĩnh vực liên quan trực tiếp đến di cư, an ninh biển, thực thi pháp luật và ổn định khu vực Caribe.

Điểm nổi bật trong giai đoạn này là quan hệ giữa 2 nước diễn ra theo 2 xu hướng tưởng chừng như mâu thuẫn: một mặt là sức ép và khác biệt trong cách tiếp cận chính sách; mặt khác là nhu cầu tiến hành đối thoại để xử lý các vấn đề cùng quan tâm. Thực tế cho thấy, trong một số trường hợp, ngay cả khi còn tồn tại bất đồng lớn, các bên vẫn cần dư địa ngoại giao nhất định nhằm kiểm soát rủi ro, hạn chế tác động lan tỏa đến ổn định khu vực.

Về phía Cuba, những khó khăn kinh tế - xã hội trong nước tiếp tục đặt ra yêu cầu về môi trường đối ngoại ổn định và tìm kiếm dư địa hợp tác. Trong bối cảnh đó, đối thoại với Mỹ có ý nghĩa thực tiễn nhất định.

Tuy nhiên, Cuba tiếp cận vấn đề này không phải từ vị thế nhượng bộ về nguyên tắc, mà từ yêu cầu bảo đảm chủ quyền quốc gia, duy trì ổn định trong nước và giữ được mức độ linh hoạt cần thiết trong chính sách đối ngoại trước sức ép từ bên ngoài.

Có thể thấy, quan hệ Mỹ - Cuba thời gian gần đây phản ánh khá rõ đặc điểm của mô hình “đối thoại trong điều kiện còn khác biệt”. Điều này cho thấy kênh ngoại giao chưa bị gián đoạn, nhưng chủ yếu dừng ở mức cần thiết nhằm hạn chế nguy cơ đổ vỡ trong quan hệ hơn là tạo ra bước chuyển căn bản.

Vì vậy, theo giới chuyên gia, các tiếp xúc hiện nay cần được nhìn nhận chủ yếu như nỗ lực quản lý quan hệ. Theo đó, mỗi bên tham gia đối thoại với những ưu tiên khác nhau. Chính sự khác biệt về mục tiêu, cách tiếp cận và mức độ tin cậy khiến tiến trình ngoại giao giữa Mỹ và Cuba mang tính thận trọng và dễ chịu tác động bởi những biến chuyển của môi trường chính trị - chiến lược rộng lớn hơn.

Cơ chế kiểm soát bất đồng, hạn chế leo thang

Một điểm đáng chú ý là trong bối cảnh quan hệ song phương còn nhiều khác biệt, ngoại giao không chỉ đơn thuần là kênh trao đổi, mà còn là cơ chế giúp kiểm soát bất đồng và hạn chế nguy cơ leo thang.

Khi phát ngôn cứng rắn hoặc tâm lý thiếu tin cậy gia tăng, việc tiếp xúc ngoại giao có ý nghĩa quan trọng nhằm tránh để quan hệ rơi vào vòng xoáy phản ứng bất lợi, tính toán sai lầm hoặc những hệ lụy ngoài mong muốn.

Từ góc độ này, ngoại giao giữa Mỹ và Cuba mang tính chất quản lý quan hệ nhiều hơn là tạo ra một tiến trình hòa dịu mang tính chiến lược. Mỹ quan tâm tới việc sử dụng đối thoại như một công cụ phục vụ các mục tiêu chính sách của mình; trong khi đó, Cuba coi đối thoại là phương thức để hạn chế sức ép, bảo vệ lợi ích quốc gia và quyền tự chủ. Chính vì vậy, đối thoại giữa hai bên, dù cần thiết, vẫn mang tính giới hạn và phụ thuộc nhiều vào bối cảnh cụ thể.

Bên cạnh đó, vai trò của các chủ thể trung gian trong một số thời điểm cũng có ý nghĩa nhất định. Sự hỗ trợ của các bên trung gian phù hợp có thể góp phần tạo thêm khoảng đệm cho đối thoại, hỗ trợ các bên tìm kiếm giải pháp giảm căng thẳng trong những vấn đề nhạy cảm.

Điều này cho thấy, trong những quan hệ song phương chịu tác động nặng nề của lịch sử đối đầu, không gian ngoại giao nhiều khi không chỉ hình thành từ hai phía trực tiếp, mà còn từ sự hỗ trợ của các tác nhân trung gian.

Từ quan hệ Cuba - Mỹ có thể thấy, đối thoại không nhất thiết đồng nghĩa với việc xóa bỏ khác biệt hay nhanh chóng đạt tới hòa dịu toàn diện. Trong nhiều trường hợp, giá trị quan trọng nhất của ngoại giao trước hết là giúp ngăn khác biệt chuyển thành đổ vỡ, kiềm chế căng thẳng không vượt ngưỡng kiểm soát và giữ không gian tối thiểu để trao đổi, điều chỉnh và quản lý quan hệ.

Đây cũng là một gợi mở có ý nghĩa rộng hơn đối với thực tiễn quan hệ quốc tế đương đại, bởi trong một thế giới nhiều biến động, ngoại giao không chỉ là công cụ thúc đẩy hợp tác, mà còn là phương thức quan trọng để xử lý khác biệt và hạn chế xung đột, giữ ổn định quan hệ quốc tế./.

Nam Vũ