Phục hồi sau thiên tai - những đòi hỏi quá tầm

Năm 2014, một năm sau khi cơn bão càn quét qua thành phố Tacloban ở Philippines, Martin Delingon vẫn còn sống trên đường phố. Một con tàu bị sóng lớn do bão Haiyan (còn gọi là siêu bão Yolanda) gây ra cuốn vào bờ, đè bẹp ngôi nhà nhỏ của Delingon. 

Anh chỉ là một trong nhiều nạn nhân của bão Haiyan - một trong những cơn bão nhiệt đới mạnh nhất trong lịch sử, đã cướp đi sinh mạng của 6.300 người, gây ra thiệt hại và mất mát ước tính 12,9 tỷ USD, tương đương 4,7% GDP của Philippines vào năm 2013. Với người nghèo như Delingon, một cơn bão có thể xoá sổ toàn bộ những gì anh có.

Ở một quốc gia mà 16% dân số vẫn sống dưới mức nghèo khổ, lại là một trong những quốc gia dễ bị thiên tai nhất trên thế giới, việc phục hồi kinh tế, tái thiết hạ tầng sau thiên tai, đưa cuộc sống trở lại bình thường là phần cơ bản của mọi kế hoạch, đồng thời cũng luôn là một câu hỏi nhìn ở góc độ tài chính. Giải quyết hậu quả, phục hồi sau thiên tai luôn cần nhiều nguồn lực, trong đó có tiền.

Các nhà quản lý và hoạch định chính sách đều biết rằng phục hồi sau thiên tai về cơ bản là “nén” những gì thông thường phải mất 20 năm để hoàn thành vào 5 - 6 năm tái thiết trong điều kiện gián đoạn các nguồn lực. Nếu quá trình phục hồi diễn ra chậm, các hậu quả càng sâu sắc hơn. 

Nếu chương trình phục hồi không hợp lý, những người được hưởng lợi chưa chắc là người bị thiệt hại nhiều nhất, và nảy sinh thêm nhiều vấn đề về bất công, bất bình đẳng xã hội. Chưa kể, những vùng bị thiên tai tàn phá nặng nề nhất lại thường là các cộng đồng và quốc gia nghèo nhất, do đó nguồn lực tại đây càng thiếu thốn hơn. 

Thậm chí với nước giàu nhất như Mỹ, 10 năm sau bão Katrina, tỷ lệ trẻ em nghèo ở bang Louisiana vẫn còn cao.

Vì vậy, các nguồn lực dành cho việc phục hồi sau các thảm họa thiên nhiên không chỉ đòi hỏi phải có nhiều, có nhanh mà còn phải được sử dụng hợp lý. Đây luôn là thách thức lớn cho các vùng và quốc gia sau thiên tai. 

Việc dành ra một khoản tiền cố định cho quỹ phòng chống thiên tai, dù là việc làm bắt buộc, nhưng với các nước nghèo luôn là gánh nặng, chưa kể các quỹ này không bao giờ đáp ứng đủ nhu cầu mỗi khi có thảm họa lớn xảy ra.

Ý tưởng về các nguồn tài chính dự phòng

Để chủ động hơn về nguồn lực trong các trường hợp này, các nước có thể lựa chọn công cụ tài chính, là các khoản vay dự phòng được sắp xếp trước có thể rút ra trong thời kỳ khủng hoảng. Bên cạnh các quỹ phòng chống thiên tai của các quốc gia và địa phương, hay nguồn kêu gọi cứu trợ, khoản vay dự phòng này là một công cụ hiệu quả, cung cấp nguồn tài chính nhanh chóng cho việc khắc phục hậu quả và phục hồi sau thảm họa.

Philippines đã sử dụng một sản phẩm vay dự phòng như vậy của Ngân hàng Thế giới (WB), được gọi là Khoản vay chính sách phát triển với tùy chọn rút tiền trì hoãn thảm họa (DPL CAT DDO). Chính phủ Philippines đã sử dụng hết mức các khoản vay dự phòng này để tài trợ cho những nỗ lực cứu trợ cũng như phục hồi sau các cơn bão lớn vào năm 2011, siêu bão Yolanda 2013, bão Ompong năm 2018.

Mara K. Warwick - cựu Giám đốc quốc gia WB tại Brunei, Malaysia, Philippines và Thái Lan - cho biết: “chúng tôi đã cùng nhau phát triển mô hình quản trị rủi ro thảm họa đầu tiên cho quốc gia này, một chiến lược tài trợ cho các rủi ro do thảm họa thiên nhiên, sắp xếp tài trợ dự phòng, cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và làm trung gian các giao dịch dựa trên thị trường”.

Các giao dịch dựa trên thị trường mà Warwick đề cập bao gồm những sản phẩm như bảo hiểm và trái phiếu thảm họa (trái phiếu CAT), là công cụ bổ sung, củng cố năng lực của các chính phủ trong việc giải quyết nhu cầu tài trợ ngay lập tức sau các thảm họa thiên nhiên.

Về bản chất, có thể hiểu trái phiếu CAT là một sản phẩm chứng khoán nhằm chuyển rủi ro thảm họa từ tổ chức phát hành sang nhà đầu tư. Trường hợp có thảm họa xảy ra, nhà đầu tư phải chấp nhận mất một phần hoặc toàn bộ khoản đầu tư, đổi lại khi không có thảm họa, họ sẽ được hưởng tỷ lệ hoàn vốn và lãi suất hấp dẫn. 

Phần lớn trái phiếu CAT được các công ty bảo hiểm phát hành nhằm huy động thêm tiền. Với các công ty bảo hiểm, trái phiếu CAT là một loại chứng khoán bảo hiểm quan trọng. Đồng thời, điều kiện về lãi suất hấp dẫn cũng thu hút được nhà đầu tư tham gia mua trái phiếu CAT.

Sự hữu ích của trái phiếu thảm họa với Philippines

Trong năm 2017 và 2018, WB đã cung cấp bảo hiểm rủi ro thảm họa cho các cơ quan chính phủ và 25 tỉnh riêng lẻ tại Philippines. Chương trình bảo hiểm cung cấp sự bảo vệ tài chính chống lại các tổn thất từ những trận bão lớn và động đất. Khi thảm họa xảy ra trong thời gian bảo hiểm, Philippines đã nhận được khoản thanh toán lần lượt là 2 triệu USD và 26 triệu USD sau các trận bão và động đất.

Tháng 11-2019, WB phát hành trái phiếu CAT giúp Philippines chuyển 225 triệu USD tài chính dành cho động đất và bão nhiệt đới, sang thị trường vốn quốc tế trong 3 năm. Đây là trái phiếu CAT đầu tiên được một quốc gia châu Á bảo trợ, trái phiếu CAT đầu tiên được niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán châu Á và là trái phiếu đầu tiên của WB được niêm yết trên Sàn giao dịch Singapore. Đợt phát hành này nâng tổng số tiền giao dịch rủi ro thiên tai do WB hỗ trợ lên gần 5 tỷ USD.

“Tất nhiên chúng tôi có một khoản ngân sách dành riêng để tài trợ cho các hoạt động sau thảm họa. Nhưng những khoản này có hạn và chủ yếu được sử dụng cho các giai đoạn tái thiết và phục hồi. Với nhu cầu tài chính lớn sau các sự kiện thảm họa nghiêm trọng, chúng tôi đang tìm kiếm một nguồn thanh khoản tức thời bổ sung để cứu trợ và viện trợ. Và đây chính là lúc trái phiếu CAT phát huy tác dụng”, Shannen Nicole Chua - Cục Tài chính Philippines - cho biết.

“Trái phiếu CAT cho phép Philippines phản ứng nhanh chóng, đáp ứng nhu cầu cứu trợ và phục hồi khẩn cấp mà không phải chuyển hướng nguồn lực khỏi các dự án phát triển dài hạn quan trọng”, Miguel Navarro-Martin - Giám đốc Sản phẩm tài chính và Giải pháp khách hàng của WB - giải thích. “Vì WB phát hành trái phiếu nên chúng không làm tăng nợ của quốc gia. Đây là một cân nhắc quan trọng đối với Philippines, xét đến việc họ tập trung vào việc cải thiện quản lý tài chính”.

WB đã hỗ trợ Philippines toàn diện cho giao dịch này, bao gồm hỗ trợ chính phủ đưa ra các quyết định quan trọng liên quan đến những yêu cầu pháp lý, kỹ thuật và tài chính của giao dịch; tìm kiếm và quản lý một số lượng lớn các đại lý bên thứ ba; tùy chỉnh tài liệu pháp lý; kêu gọi mạng lưới rộng lớn các nhà đầu tư toàn cầu và huy động nguồn tài trợ từ Cơ quan Tiền tệ Singapore để trang trải chi phí giao dịch.

Do vị trí địa lý, Philippines sẽ không thể tránh khỏi các rủi ro thiên tai. Tuy nhiên, với sự trợ giúp của các chính sách quản lý rủi ro thiên tai hợp lý và các công cụ tài chính sáng tạo để quản lý tác động tài chính của thiên tai, Chính phủ Philippines có thể ứng phó hiệu quả hơn, để những người nghèo như Martin Delingon có thể phục hồi nhanh hơn./.