Kinh nghiệm quốc tế trong huy động nguồn lực cho đường sắt cao tốc

Tại Nhật Bản, kể từ khi khánh thành vào năm 1964, hệ thống Shinkansen đến nay đã có chiều dài tổng cộng khoảng 3.000km đường ray, trải dài khắp đất nước này, vận chuyển hành khách nhanh chóng, hiệu quả và tiện nghi. 

Hệ thống Shinkansen được đánh giá là đã đóng góp rất lớn vào tăng trưởng kinh tế của Nhật Bản, đặc biệt là trong giai đoạn tăng trưởng kinh tế cao vào những năm 60 của thế kỷ XX.

Để có nguồn lực cho phát triển HSR, ngoài dự án Tokyo - Osaka sử dụng vốn vay Ngân hàng Thế giới (WB), Chính phủ Nhật Bản chủ trương sử dụng các nguồn vốn trong nước để xây dựng các tuyến HSR tiếp theo. Kênh quan trọng nhất là phát hành trái phiếu chính phủ và huy động vốn vay. 

Nhật Bản là một trong những nước đi đầu phát hành trái phiếu chính phủ để tài trợ cho các tuyến HSR, thu hút nguồn vốn từ các nhà đầu tư trong nước và quốc tế nhờ uy tín và độ an toàn cao. 

Các tổ chức tài chính hàng đầu, như Ngân hàng Phát triển Nhật Bản cung cấp những khoản vay dài hạn với lãi suất ưu đãi cho các dự án Shinkansen. 

Các công ty đường sắt khu vực, như JR East và JR Central cũng phát hành trái phiếu hạ tầng với kỳ hạn từ 5 đến 30 năm được Chính phủ bảo lãnh.

Nhật Bản cũng tích cực tận dụng các mô hình đối tác công - tư và chia sẻ nghĩa vụ tài chính giữa Trung ương và địa phương. Theo quy định tài chính được sửa đổi năm 1996, chính quyền trung ương và địa phương tại Nhật Bản chia sẻ nghĩa vụ tài chính về xây dựng các tuyến Shinkansen với tỷ lệ đóng góp 2:1.

Ngoài ra, do những khó khăn trong hoạt động và hiệu quả tài chính thấp của Công ty Đường sắt quốc gia Nhật Bản (JNR) trong thập niên 80 của thế kỷ XX, Chính phủ Nhật Bản đã quyết định thành lập Quỹ Phát triển đường sắt (RDF) từ năm 1991 trực thuộc Bộ Giao thông vận tải với chức năng cung cấp các khoản hỗ trợ, cho vay không lãi suất và các hình thức trợ giúp khác cho các công ty đường sắt nội địa.

Còn ở Trung Quốc, mặc dù chỉ mới bắt đầu phát triển đường sắt tốc độ cao từ đầu thế kỷ XXI nhưng đã nhanh chóng bứt phá so với các nền kinh tế phát triển khác. 

Tốc độ tăng trưởng thần tốc của quốc gia này thể hiện qua những con số thống kê. Đến cuối năm 2024, Trung Quốc đã sở hữu hơn 45.000km đường ray tốc độ cao, các tàu đạt tốc độ lên đến 350km/h.

Nguồn tài chính cho xây dựng và phát triển HSR được Nhà nước Trung Quốc cung cấp rất lớn, với gần 60% trong tổng đầu tư kết cấu hạ tầng là của chính phủ kể từ giữa những năm thập niên đầu của thế kỷ XXI. 

Chính phủ Trung Quốc đã đầu tư rất nhiều vào HSR, với hơn 300 tỷ USD được phân bổ cho dự án. Khoản đầu tư này cho phép xây dựng nhanh chóng và tiến bộ công nghệ. 

Nguồn tài trợ cho dự án phát triển đường sắt cao tốc của Trung Quốc đến từ 3 nguồn chính: 1- Quỹ xây dựng đường sắt, được trích từ thu nhập từ việc vận hành đường sắt và lên tới khoảng 16 tỷ USD mỗi năm; 2- Trái phiếu doanh nghiệp đường sắt được phát hành bởi các dự án xây dựng đường sắt cụ thể nhưng được chính phủ trung ương hỗ trợ; 3- Các khoản vay trực tiếp và phân bổ ngân sách từ chính phủ trung ương.

Để tập trung sức mạnh nhà nước cho phát triển HSR, mọi hoạt động xây dựng và phát triển hệ thống này dưới quyền chỉ đạo trực tiếp của Thường trực Quốc vụ viện với Bộ Tài chính với vai trò như chủ sở hữu vốn. 

Việc quản trị xây dựng, vận hành, thực hiện đầu tư mua sắm, quy định kỹ thuật đặt dưới quyền quản trị của Tập đoàn Đường sắt Trung Quốc (CR).

Phát triển đường sắt cao tốc ở Việt Nam: Vấn đề đặt ra trên phương diện tài chính

Phát triển đường sắt cao tốc là một xu hướng tất yếu ở nhiều quốc gia trên thế giới, đã mang lại những thành tựu quan trọng. Ở Việt Nam, dự án đường sắt cao tốc Bắc - Nam mở ra cơ hội lớn cho phát triển kinh tế - xã hội.

Theo phương án được đơn vị tư vấn nghiên cứu đề xuất, tuyến đường sắt tốc độ cao trục Bắc - Nam có tổng chiều dài khoảng 1.541km, đường đôi, khổ 1.435mm, điện khí hóa, tốc độ thiết kế 350km/h. 

Dự kiến đầu tư với chiều dài kết cấu 60% là cầu, 10% là hầm và 30% là nền đất nên suất đầu tư dự án khoảng 43,69 triệu USD/km. Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi tính toán sơ bộ xác định tổng mức đầu tư dự án khoảng 67 tỷ USD.

Với quyết tâm hoàn thành dự án vào năm 2035, vượt mục tiêu Bộ Chính trị đề ra khoảng 10 năm, “siêu dự án” này dự kiến sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước bố trí trong các kỳ kế hoạch đầu tư công trung hạn. 

Thời gian bố trí vốn trong khoảng 12 năm, mỗi năm bình quân khoảng 5,6 tỷ USD, tương đương khoảng 16,2% trong giai đoạn 2026 - 2030 (nếu giữ nguyên tỷ lệ đầu tư công trung hạn như hiện nay).

Khi dồn lực cho kết cấu hạ tầng giao thông thì sẽ phải bớt nguồn lực cho lĩnh vực khác. Ngoài ra, thâm hụt ngân sách, nợ công, nghĩa vụ trả nợ (do phát hành trái phiếu chính phủ để huy động vốn trong nước) sẽ tăng nhanh, làm tăng rủi ro tài khóa và giảm dư địa ưu tiên ngân sách cho các lĩnh vực thiết yếu khác.

Đánh giá về các chỉ tiêu an toàn nợ công khi triển khai đầu tư dự án cho thấy, giai đoạn đến năm 2030 cả 3 tiêu chí: nợ công, nợ chính phủ, nợ nước ngoài của quốc gia thấp hơn mức cho phép. 

Cụ thể, các chỉ tiêu nợ công/GDP, nợ Chính phủ/GDP, nợ nước ngoài quốc gia/GDP đáp ứng được các tiêu chí: nợ công lớn nhất là 44% (thấp hơn mức cho phép 60%), nợ Chính phủ lớn nhất là 43% (thấp hơn mức cho phép 50%) và nợ nước ngoài lớn nhất là 45% (thấp hơn mức cho phép 50%). 

Tuy nhiên, hai tiêu chí về nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia và bội chi ngân sách tăng. Nếu đầu tư dự án, bội chi ngân sách bình quân 4,1% GDP (cao hơn so với mục tiêu 3% GDP); chỉ tiêu trả nợ trực tiếp khoảng 33 - 34% GDP (cao hơn với mục tiêu 25% GDP).

Năm 2024, quy mô nền kinh tế đạt 470 tỷ USD, nợ công đang ở mức thấp, khoảng 37% GDP. Đến thời điểm triển khai xây dựng dự án vào năm 2027, quy mô nền kinh tế nước ta ước đạt 564 tỷ USD nên với nguồn lực đầu tư cho dự án thì những lo lắng về tài chính không là trở ngại lớn. 

Ngoài ra, cần tính đến việc dự án sẽ đóng góp vào tăng trưởng GDP trong thời gian xây dựng khoảng 0,97 điểm phần trăm/năm so với không đầu tư dự án. 

Bên cạnh đó, theo tính toán tư vấn quốc tế thì nguồn thu từ khai thác quỹ đất tại các khu vực TOD (phát triển đô thị theo định hướng phát triển giao thông công cộng), khai thác thương mại dự kiến khoảng 39 tỷ USD. Đây sẽ là những đóng góp, làm giảm gánh nặng về tài chính cho dự án này.

Một số khuyến nghị chính sách

Như vậy, có thể thấy, dự án mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội rất lớn song xét về hiệu quả tài chính không thể hoàn vốn từ kinh doanh đường sắt nên các quốc gia cơ bản đều đầu tư công. Một số quốc gia đầu tư công kết hợp kêu gọi các doanh nghiệp đầu tư mua sắm phương tiện để vận hành, khai thác.

Một số quốc gia ban đầu đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư, nhưng không hiệu quả hơn đầu tư công. Điển hình là Italia, Tây Ban Nha phải chuyển từ sở hữu tư nhân sang nhà nước, hay nâng mức hỗ trợ của nhà nước lên rất cao. Còn phần đầu tư mua sắm phương tiện khai thác có thể kết hợp vốn tư nhân và nhà nước. 

Chính vì vậy, phương án tốt nhất cho Việt Nam là dự án phải được đầu tư bằng nguồn vốn đầu tư công và có thể huy động vốn từ 3 nguồn gồm: ngân sách trung ương và địa phương, trái phiếu, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).

Để làm được điều này, trước mắt, Việt Nam cần xây dựng kế hoạch tài chính quốc gia 5 năm cho 3 giai đoạn đến năm 2035 trên tinh thần chủ động, cân đối nguồn lực, kết hợp cả ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, lấy ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo. 

Thu hút nguồn lực, huy động trái phiếu Chính phủ với kỳ hạn lãi suất phù hợp, với điều kiện thị trường và tiến độ thực hiện của các dự án. Thu hút nguồn lực đầu tư trong nước bao gồm cả hình thức hợp tác công - tư. Huy động nguồn lực ngoài nước có ưu đãi cao, điều kiện đàm phán hợp lý và ít hiệu quả.

Cùng với đó, có kế hoạch, cơ chế huy động nguồn tài nguyên, nhất là đất đai để phục vụ xây dựng hệ thống đường sắt, nhà ga và các kết cấu hạ tầng khác trong hệ thống HSR.../.